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1. 질의요지

「토지이용규제 기본법」 제8조제1항에 따르면, 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제6조제1항에서 중앙행정기관의 장 또는 도지사가, 같은 조 제4항에서 특별시장, 광역시장, 시장·군수 또는 구청장이 각각 주민의 의견을 듣는 절차를 규정하고 있는데,   「학교보건법」 제5조 및 같은 법 시행령 제14조제1항에 따라 교육장이 학교환경위생 정화구역을 설정하고자 하는 때에는 누가 주민의 의견을 들어야 하는지?

2. 회답

   「학교보건법」 제5조제1항에 따른 학교환경위생 정화구역의 설정은 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 단서 제1호의 “별도의 지정절차 없이 법령에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”에 해당하므로 주민의 의견을 듣지 않아도 됩니다.

3. 이유

  ○ 「토지이용규제 기본법」 제2조제1호에 따르면, “지역·지구등”이란 지역·지구·구역·권역·단지·도시계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단의 토지(토지와 연접한 해면으로서 토지와 같이 제한되는 경우에는 해면을 포함함. 이하 같음)로서 제5조 각 호에 규정된 것이라고 규정하고 있는데, 같은 법 제5조 및 별표 제185호에서 「학교보건법」 제5조의 학교환경위생 정화구역을 규정하고 있습니다.
  ○ 그리고 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 하고, 다만, “별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규의 규정에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우” 등 각 호에서 정한 사유에 해당하거나 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경의 경우에는 주민의 의견을 듣지 않아도 된다고 규정하고 있습니다.
  ○ 한편, 「학교보건법」 제5조제1항에서 학교의 보건·위생 및 학습환경을 보호하기 위하여 교육감은 대통령령이 정하는 바에 따라 학교환경위생 정화구역을 설정하여야 하고, 학교환경위생 정화구역은 학교경계선으
로부터 200미터를 초과할 수 없도록 하고, 같은 조 제2항 및 같은 법 시행령 제14조제1항에서는 같은 법 제5조제1항에 따른 교육감의 학교환경위생 정화구역의 설정권한을 교육장에게 위임하고 있습니다.
  ○ 그러므로 이 사안에서 교육·학예에 관한 사무의 집행기관인 시·도 교육감으로부터 권한을 위임받은 교육장이 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항의 지방자치단체의 장에 해당하는지와 「학교보건법」 제5조제1항에 따른 학교환경위생 정화구역의 설정이 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 단서 제1호의 “별도의 지정절차 없이 법령에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”에 해당하는지가 문제된다고 할 것입니다.
  ○ 「지방자치법」 제121조에서 지방자치단체의 교육·과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 두도록 하고, 그 조직과 운영에 관하여 법률로 정하도록 함에 따라, 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조에서 지방자치단체의 교육·과학·기술 ·체육 그 밖에 학예(이하 “교육·학예”라 함)에 관한 사무는 특별시·광역시 및 도(이하 “시·도”라 함)의 사무로 한다고 규정하고, 같은 법 제3조는 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 
성질에 반하지 않는 한 「지방자치법」의 관련 규정을 준용하여 “지방자치단체의 장” 또는 “시·도지사”는 “교육감”으로 본다고 규정하고 있으며, 「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에서 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관은 시·도 교육감으로 규정하고, 같은 법 제34조제1항 및 제3항에서 시·도의 교육·학예에 관한 사무를 분장하기 위하여 1개 또는 2개 이상의 시·군 및 자치구를 관할구역으로 하는 하급교육행정기관(이하 “지역교육청”이라 함)을 두고, 지역교육청에는 교육장을 둔다고 규정하고 있습니다.
  ○ 따라서 「학교보건법」 제5조제1항에 따른 학교환경위생 정화구역의 설정에 관한 사무는 지방자치사무 중 교육·학예사무에 해당하므로 이 사무에 관하여 교육감은 시·도지사와 별개의 집행 및 대표기관으로 지방자치단체의 장에 해당한다고 할 것이고, 위 권한을 위임받은 교육장도 같은 법 제5조제1항에 따른 학교환경위생 정화구역의 설정에 관한 사무를 집행함에 있어서 「토지이용규제 기본법」 제8조의 지방자치단체의 장에 해당한다고 할 것입니다.
  ○ 한편, 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 본문에서 지역·지구등을 지정하고자 하는 경우에 미리 주민의 의견을 듣도록 한 취지는 지역·지구등의 지정절차에 해당지역의 주민의견을 수렴하여 지역주민의 권리
와 자유에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 주민의 의사를 그 과정에 반영시키는데 있다 할 것인바, 같은 항 단서에서는 “지역·지구등의 지정행위 없이 법령 또는 자치법규의 규정에 따라 지정범위가 설정된 경우” 등과 같이 미리 지역주민의 의견을 들어야 할 실익이 없는 때에는 주민의 의견을 듣지 않아도 되는 예외를 규정하고 있는 것입니다.
   ○ 그런데 「학교보건법」 제5조제1항에서 학교환경위생 정화구역은 학교경계선으로부터 200미터를 초과할 수 없도록 하고, 같은 법 시행령 제3조제1항에서는 교육감이 학교환경위생 정화구역을 설정할 때에는 절대정화구역과 상대정화구역으로 구분하여 설정하되, 절대정화구역은 학교출입문으로부터 직선거리로 50미터까지의 지역으로 하고, 상대정화구역은 학교경계선으로부터 직선거리로 200미터까지의 지역 중 절대정화구역을 제외한 지역으로 그 범위를 정하고 있으며, 같은 조 제2항에서 교육감은 제1항에 따라 정화구역을 설정한 때에는 그에 관한 사항을 특별시장·광역시장 또는 도지사에게 알리고 그 설정일자 및 설정구역을 공고하여야 한다고 규정하고 있습니다.
   ○ 따라서 「학교보건법」 제5조제1항에 따른 학교환경위생 정화구역은 결과적으로 같은 법 제5조제1항 및 같은 법 시행령 제3조제1
항에 따라 그 범위가 직접 설정되고, 같은 시행령 제3조제2항에 따른 공고는 학교환경위생 정화구역이 설정된 사실을 단순히 알리는 것에 불과하다고 할 것이어서, 「학교보건법」 제5조제1항에 따른 학교환경위생 정화구역의 설정은 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 단서 제1호의 “별도의 지정절차 없이 법령에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”에 해당한다고 할 것입니다.
   ○ 그렇다면, 교육장이 「학교보건법」 제5조제1항에 따른 학교환경위생 정화구역을 설정하고자 하는 경우는 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 단서 제1호의 “별도의 지정절차 없이 법령에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우”에 해당하므로 주민의 의견을 듣지 않아도 됩니다.