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1. 질의요지

「산지관리법」 제12조제1항제14호 및 같은 법 시행령 제12조제11항제5호에서는 임업용산지에는 농림어업인이 1만제곱미터 미만의 산채·약초·특용작물·야생화 등을 재배하고자 하는 경우 산지전용을 할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제15조제1항제11호에서는 산채·약초·특용작물·야생화 및 관상수의 재배를 위해 산지전용을 하고자 하는 자는 산림청장에게 신고하도록 되어 있는데, 농림어업인이 임업용산지에 오갈피 또는 가시오갈피를 약용 등의 목적으로 재배하고자 하는 경우 같은 법 제15조제1항제11호에 따라 산지전용신고를 하여야 하는지?

2. 회답

   농림어업인이 임업용산지에 오갈피 또는 가시오갈피를 약용 등의 목적으로 재배하고자 하는 경우에는 「산지관리법」 제15조제1항제11호에 따른 산지전용신고를 하여야 합니다.

3. 이유

  ○ 「산지관리법」 제2조제2호에서 “산지전용”은 산지를 조림·육림 및 토석의 굴취·채취 그 밖에 대통령령이 정하는 임산물생산(입목·죽·그루터기·초본류 등 식물류를 굴취·채취하는 것)의 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제12조제1항제14호와 같은 법 시행령 제12조제11항에서는 임업용산지의 목적 달성에 지장을 주지 아니하는 범위 안에서 1만제곱미터 미만의 산지에 산채·약초·특용작물·야생화 등을 재배하는 행위, 3만제곱미터 미만의 산지에서 관상수를 재배하는 행위 등을 하고자 하는 경우 산지전용을 할 수 있도록 하고 있으며, 같은 법 제15조제1항제11호에서는 산채·약초·특용작물·야생화 및 관상수를 재배하기 위하여 산지전용을 하고자 하는 자는 산림청장에게 신고하도록 하고 있습니다.
  ○ 그런데, 산지전용신고의 대상이 되는 산채·약초·특용작물·관상수 등의 재배행위가 구체적으로 어떠한 식물을 재배하는 행위인지에 대해서는 「산지관리법」과 그 밖의 법령에서  명확히 규정하고 있지 아니한데, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항 및 같은 법 시행규칙 제7조제1항 및 별표 1에서는 ‘더덕·고사리·도라지·취나물·참나물·두릅·원추리·죽순’을 ‘산나물류’로, ‘삼지구엽초·
청출·백출·애엽·시호·작약·천마·장뇌·결명초’를 약초류로, ‘오미자, 오갈피, 산수유, 구기자, 두충나무, 헛개나무, 음나무, 참죽나무’를 ‘약용류’로 각각 분류하면서 같은 법에 따른 임산물 소득원의 지원대상 품목으로 규정하고 있어 「산지관리법」 제15조제1항제11호에 따른 산지전용신고의 대상으로서 산채·약초가 구체적으로 어떠한 식물에 해당되는지를 어느 정도 판단할 수 있으나 ‘오갈피’는 단지 ‘약용류’로 분류되고 있을 뿐이어서 「산지관리법」 제15조제1항제11호에 따라 산지전용신고 후 재배하여야 하는 ‘특용작물’에 해당되는지에 대해서는 판단하기 어렵게 되어 있습니다.
  ○ 일반적으로 ‘특용작물’은 담배, 차, 삼, 목화 등과 같이 식용이 아닌 특별한 용도로 쓰이거나 참깨, 유채 등과 같이 비교적 다단계의 과정을 거쳐 생활에 쓰일 수 있는 작물을 지칭하는데, 통상 지역성이 강하고, 환금성이 높으며 수요 및 공급의 변화가 심해 가격변동이 크고, 가공시설 등이 필요하다는 특징이 있으며, 오갈피 또는 가시오갈피(이하 “오갈피등”이라 합니다)는 인삼과 같은 두릅나무과에 속하는 낙엽활엽관목으로 그 뿌리와 껍질이 주로 한약재로 쓰이고 있는 약용작물로 분류되고 있습니다.
  ○ 한편, 「산지관리법」은 산지의 전용에 대해서는 같은 법 제14조 및 
제15조에서 허가 또는 신고사항으로 정하고 있고, 토석의 굴취·채취에 대하여는 같은 법 제25조에서 산림청장의 토석채취허가를 받도록 하고 있는데 반하여, 산지에 조림·육림의 목적으로 나무를 식재하는 행위에 대해서는 이를 제한하는 규정을 두지 않고 있으며, 산지에서 입목을 벌채하거나 임산물을 굴취·채취하는 행위에 대해서는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조에서 허가를 받도록 하고 있습니다.
  ○ 이 사안에서는 농림어업인이 약재를 공급하거나 이를 가공하여 일반인에게 판매할 목적 등으로 산지에 오갈피등을 재배하는 행위가 「산지관리법」 제15조제1항제11호에 따른 신고를 하여야 하는 특용작물의 재배행위로 볼 수 있는지 문제됩니다. 
  ○ 그리고 「산지관리법」 제15조제1항제11호에서는 산채·약초와 특용작물·관상수에 대해서 산지전용신고 후에 재배하도록 하고 있을 뿐 구체적으로 어떠한 식물이 특용작물 또는 관상수에 해당되는지에 대하여 하위 법령 등에 구체적으로 규정되어 있지 아니하나, 산지에서 어떠한 식물을 재배하는 행위가 산지전용신고의 대상에 해당되는지의 여부를 판단함에 있어서는 당해 식물의 속성 외에도 「산지관리법」에 산지전용신고 규정을 둔 취지, 당해 식물의 재배 목적, 당해 식물의 재배행위에 대한 통상적인 인식 등을 종합
적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다. 
  ○ 「산지관리법」은 산지의 합리적인 보전과 이용을 통하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경보전에 이바지함을 목적으로 하고(제1조), 산지는 임업의 생산성을 높이고 재해방지·수원(水源)보호·자연생태계보전·자연경관보전·국민보건휴양증진 등 산림의 공익기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며 산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 한다(제3조)고 규정하고 있습니다.
  ○ 위와 같은 「산지관리법」의 입법목적 등을 고려할 때 같은 법 제15조제1항제11호에서 산채·약초·특용작물·야생화·관상수의 재배행위에 대하여 산지전용신고 규정을 둔 취지는 산림·자연생태의 훼손·파괴 등을 야기할 수 있는 식물의 인위적인 재배는 원칙적으로 금지하되, 임업용산지에서는 농림어업인이 소득을 창출할 수 있는 식물의 재배를 일정 범위 안에서 신고만으로 허용한 것이라고 할 것입니다.  
  ○ 한편, 「산지관리법」에서 원칙적으로 수목(樹木)을 심는 행위에 대해서는 특별히 제한하는 규정을 두지 않고 있고, 다만 수목을 벌채하는 행위 등에 대해서는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조에 따른 허가를 받도록 하고 있는데, 「산지관리법」 제2조제1호에서 입목·
죽의 집단적 생육에 사용하게 된 토지 등을 ‘산지’로 분류하고 있으나 「산지관리법 시행령」 제2조제1호에서는 과수원, 차밭, 삽수(揷穗) 또는 접수(?穗)의 채취원(採取園)을 산지에서 제외되는 토지로 보고 있는 점, 같은 법 제15조제1항제11호에서 특용작물·관상수 등의 재배행위도 산지전용신고 후에 가능하다고 되어 있는 점 등을 고려할 때 수목이라 하더라도 과수(果樹), 특용작물, 관상수에 해당된다면 이를 인위적·집단적으로 재배하는 행위는 같은 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받거나 같은 법 제15조제1항에 따른 산지전용신고를 한 후에 가능하다고 할 것입니다.
  ○ 그러면, 구체적으로 어떠한 식물의 재배행위가 「산지관리법」 제15조제1항제11호에 따른 ‘특용작물·야생화·관상수’의 재배행위에 해당되는지에 대해서는 명확한 규정이 없으나, 특정식물의 재배행위에 대한 일반인의 통상적인 인식, 재배되는 식물의 특성, 재배의 목적, 재배 규모 등을 종합적으로 고려하여 위 규정에 따른 ‘특용작물·야생화·관상수’의 재배행위에 해당되는지 판단하여야 할 것인바, 오갈피등은 일반적으로  약용으로 판매하거나 이를 가공하여 상품화할 목적으로 재배되는 식물로 인식되어 왔고, 이를 일반인에게 공급하기까지 가공의 과정을 거치는 것이 보통인 점을 고려할 때 농림
어업인이 약용 등에 사용되어질 것을 전제로 임업용산지에 오갈피등을 재배하는 행위는 같은 법 제15조제1항제11호에 따른 산지전용신고의 대상으로서의 특용작물의 재배행위로 보아야 할 것입니다.
  ○ 따라서, 농림어업인이 임업용산지에 오갈피등을 약용 등의 목적으로 집단적으로 재배하고자 하는 경우에는 「산지관리법」 제15조제1항제11호에 따른 산지전용신고를 하여야 합니다.