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1. 질의요지

「정부조직법」 제7조제1항·제4항, 제33조제1항·제5항, 「행정감사규정」 제5조·제6조, 「국방부 행정감사규칙」 제3조·제5조의2 등 관련규정에 따르면, 국방부장관은 방위사업청의 업무전반에 대해 종합감사를 할 수 있는지, 아니면 부분감사만 할 수 있는지?

2. 회답

   「정부조직법」 제7조제1항·제4항, 제33조제1항·제5항, 「행정감사규정」 제5조·제6조, 「국방부 행정감사규칙」 제3조·제5조의2 등 관련규정에 따르면, 국방부장관은 방위사업청에 대한 부분감사를 할 수 있고, 종합감사의 경우에도 법리상 불가능한 것은 아닙니다. 다만, 방위사업청이 국방부장관 소속청이지만 단순한 보조기관이 아니라 독립적인 중앙행정기관으로 설치되고 외청으로서의 자율성을 어느 정도 인정받고 있는 점을 고려할 때, 국방부장관의 방위사업청에 대한 종합감사는 제한되어야 할 것입니다. 

3. 이유

  ○ 「정부조직법」 제33조제1항에서는 국방부장관은 국방에 관련된 군정 및 군령과 기타 군사에 관한 사무를 관장하도록 규정하고, 같은 조 제5항에서는 방위력 개선사업, 군수물자 조달 및 방위산업 육성에 관한 사무를 관장하기 위하여 국방부장관 소속하에 방위사업청을 둔다고 규정하고 있습니다.
  ○ 그리고, 「정부조직법」 제7조제1항에서는 각 행정기관의 장은 소관사무를 통할하고 소속공무원을 지휘·감독한다고 규정하고, 같은 조 제4항에서는 위 제1항의 경우에 소속청에 대하여는 중요정책수립에 관하여 그 청의 장을 직접 지휘할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  ○ 한편, 대통령령인 「행정감사규정」 제2조제1호에서는 행정감사라 함은 당해 기관 또는 그 하급기관의 업무운영 실태를 파악하여 정부시책의 모든 단계에서의 적정운영여부와 공무원의 기강위배사항을 검토 분석하고 그에 대한 시정 또는 개선방안을 마련하는 작용으로 규정하고, 같은 조 제2호는 행정전반에 대하여 실시하는 감사를 종합감사로, 같은 조 제3호는 특정 행정운영 사항에 대하여 실시하는 감사를 부분감사로 각각 규정하고 있습니다.
  ○ 종합감사와 부분감사는 각각 행정기관이 당해기관에 대하여 실시하는 감사와 그 하급기관(지방자치단체를 포함함)에 대하여 실시하는 감사로 구분되는바(「행
정감사규정」 제5조제1항, 제6조제1항), 종합감사는 중앙행정기관에 대한 경우 1년 내지 2년의 범위에서 정하여진 주기에 따라 실시되고(「행정감사규정」 제5조제2항제1호, 제5조제3항), 부분감사는 감사실시기관의 장이 필요하다고 인정하는 경우에 실시됩니다(「행정감사규정」 제6조제2항).
  ○ 그런데, 국방부령인 「국방부 행정감사규칙」 제3조제2호에서는 방위사업청을 국방부장관이 실시하는 감사의 대상기관으로 규정하고, 제5조의2제1항에서는 국방부장관에게 소속된 각 청에서 실시하는 자체감사는 각 청의 장이 자체 감사규정을 정하여 시행한다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서는 국방부장관은 국방정책 및 사업과 관련된 주요사항에 관하여 필요하다고 인정하는 경우에는 본부 소속 공무원으로 하여금 소속청에 대하여 감사를 실시할 수 있고 규정하고 있습니다.    ○ 위와 같은 법률과 대통령령의 규정 아래에서, 국방부장관이 방위사업청에 대하여 감사를 할 수 있는지 여부 및 감사의 범위는   「정부조직법」 제7조제1항과 제4항의 문언과 취지, 소속청의 법적지위 등을 종합하여 판단하여야 할 것입니다.   
  ○ 「정부조직법」 제7조제4항에서 “제1항과 제2항의 경우에”라고 한 문언상 표현으로 보면, 이는 “제1항과 제2항의 규정에 불구하고”라는 표현
과는 달라서, “지휘·감독을 하는 경우” 또는 “지휘·감독을 함에 있어서”라고 해석하여야 할 것입니다.
  ○ 즉, 위 「정부조직법」 제7조제1항·제2항 및 제4항에 따르면, “중요정책수립에 관하여”는 그 청의 장을 직접 지휘할 수 있고, 그 외의 사항에 대하여는 직접적·개별적으로 지휘할 수는 없고 일반적으로 지휘·감독할 수 있다는 것을 의미한다고 할 것입니다.
  ○ 또한, 청의 법적 지위를 살펴보면, 청은 “행정기관에는 그 소관사무의 일부를 ‘독립하여’ 수행할 필요가 있는 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 행정위원회 등 합의제행정기관을 둘 수 있다”고 규정한 「정부조직법」 제5조에 따라 각각 별도의 법률에 의하여 설치되고 그 사무를 독립적으로 수행하는 공정거래위원회 또는 노동위원회 등과는 다르다고 할 것입니다(「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제35조제1항, 「노동위원회법」 제4조 등).
  ○ 즉, 청은 국가의 행정을 상하 계층체의 수직적 행정조직에 의하여 통일적·일체적으로 처리하기 위하여 통상적인 국가행정조직을 직접 정하고 있는 「정부조직법」에 따라, 청이 소속하는 부(部)와 동일한 조문(條文)에 의하여 설치된 기관으로서, 소속하는 부의 업무 중 하나의 보조기관의 업무로 하기에는 업무단위가 다소 크고 약간의 독자성을 갖
는 업무를 미약하나마 “독자적”으로 처리하게 하기 위하여 “장관 소속하에” 설치된 기관이라 할 것입니다.
  ○ 따라서, 소속청이 담당하는 업무에 대하여는 그 소속하는 부의 장관이 주무 장관 및 국무위원이 되고, 소속 장관이 행정조직 내부에서는 물론 국회 등에 대하여도 최종적인 책임을 지게 된다고 할 것인바, 이러한 청의 성격으로 보면, 「정부조직법」 제7조제4항에 대하여 장관의 소속청에 대한 지휘·감독을 모두 배제하고, 오직 “중요정책수립에 관하여만 그 청의 장을 직접 지휘할 수 있다”는 규정으로 볼 수는 없을 것입니다.
  ○ 그런데, 장관이 소속청에 대하여 「행정감사규정」 제2조제1호에 정의된 행정감사를 실시하는 것은 소속청의 주요정책수립 이외의 사항에 대한 “직접” 지휘가 아니고, “일반적” 감독으로서 지휘·감독의 기초적 수단이라 할 것이므로, 「정부조직법」 제7조제4항의 규정에 저촉되는 것은 아니며, 원칙적으로 종합감사를 포함한 장관의 소속청에 대한 행정감사가 「정부조직법」에 의하여 허용되지 않는다고 할 수는 없습니다.
  ○ 다만, 「정부조직법」 제7조제1항·제4항, 제33조제1항·제5항, 「행정감사규정」 제5조·제6조, 「국방부 행정감사규칙」 제3조·제5조의2 등 관련규정에 따르면, 방위사업청이 국방부장관 소속청이지만
 국방부장관의 단순한 보조기관이 아니라 독립적인 중앙행정기관으로 설치되고 외청으로서의 자율성을 어느 정도 인정받고 있는 점을 고려할 때, 국방부장관의 방위사업청에 대한 종합감사는 제한되어야 할 것이며, 국방부장관은 방위사업청에 대하여 부분감사는 할 수 있다고 할 것입니다.