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1. 질의요지

「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따른 공공기관이 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제9조제1항에 따라 지정받은 중증장애인생산품 생산시설에 직접 물건을 매각ㆍ임대하려는 경우, 매각ㆍ임대하려는 물건이 중증장애인생산품 생산시설의 제품 생산 및 노무용역 등의 서비스 제공과 관련이 있는 경우에만 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제26조제1항제4호다목에 따라 수의계약으로 할 수 있는지?

※ 질의배경

  보건복지부에서는 공공기관이 중증장애인생산품 생산시설에 직접 물건을 매각ㆍ임대하려는 경우, 그 계약 방식으로서 수의계약이 가능한 물건의 범위에 대한 기획재정부의 의견에 이견이 있어서 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항에 따른 공공기관이 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제9조제1항에 따라 지정받은 중증장애인생산품 생산시설에 직접 물건을 매각ㆍ임대하려는 경우, 매각ㆍ임대하려는 물건이 중증장애인생산품 생산시설의 제품 생산 및 노무용역 등의 서비스 제공과 관련이 있는 경우에만 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제26조제1항제4호다목에 따라 수의계약으로 할 수 있는 것은 아닙니다. 

3. 이유

  「중증장애인생산품 우선구매 특별법」(이하 “중증장애인생산품법”이라 함) 제2조제2항 각 호 외의 부분에서는 “중증장애인생산품”이란 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 단체 중 같은 법 제9조에 따라 보건복지부장관으로부터 지정을 받은 생산시설(이하 “중증장애인생산품 생산시설”이라 함)에서 생산된 제품 및 같은 생산시설에서 제공하는 노무용역 등의 서비스를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제1항에서는 중증장애인생산품 생산시설로 지정받으려는 자는 대통령령으로 정하는 시설의 기준과 중증장애인의 고용비율 및 품질요건 등을 갖추어 대통령령으로 정하는 기간의 범위에서 보건복지부장관의 지정을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “국가계약법 시행령”이라 함) 제26조제1항제4호다목에서는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제7조제1항 단서에 따라 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원(이하 “각 중앙관서의 장 등”이라 함)은 중증장애인생산품 생산시설에 직접 물건을 매각ㆍ임대하는 경우에는 수의계약을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「공공기관의 운영에 관한 법률」(이하 “공공기관운영법”이라 함) 제4조제1항 각 호 외의 부분에서는 기획재정부장관은 국가ㆍ지방자치단체가 아닌 법인ㆍ단체 또는 기관으로서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 공공기관(이하 “공공기관”이라 함)으로 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제1항에서는 기획재정부장관은 공공기관을 공기업ㆍ준정부기관과 기타공공기관으로 구분하여 지정한다고 규정하고 있으며, 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙」 제8조제1항제7호에서는 기관장 또는 계약담당자는 국가계약법 시행령 제26조제1항ㆍ제2항에 따라 수의계약으로 하는 것이 가능한 경우에는 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고 있고, 「기타공공기관 계약사무 운영규정」(기획재정부 훈령 제309호) 제7조제6호에서는 기관장 또는 계약담당자는 국가계약법 시행령 제26조제1항에 따라 수의계약으로 하는 것이 가능한 경우에는 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 공공기관이 중증장애인생산품 생산시설에 직접 물건을 매각ㆍ임대하려는 경우, 매각ㆍ임대하려는 물건이 중증장애인생산품 생산시설의 제품 생산 및 노무용역 등의 서비스 제공과 관련이 있는 경우에만 국가계약법 시행령 제26조제1항제4호다목에 따라 수의계약으로 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법률의 규정에서 사용된 용어에 관하여 그 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 해당 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 또는 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 공공기관이 중증장애인생산품 생산시설에 직접 물건을 매각ㆍ임대하려는 경우 수의계약을 체결할 수 있도록 허용하는 근거 규정인 국가계약법 시행령 제26조제1항제4호를 해석할 때에도 이러한 법 해석의 원칙이 적용된다고 할 것입니다.

  그런데, 국가계약법 시행령 제26조제1항제4호 각 목 외의 부분에서는 각 중앙관서의 장 등이 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 단체 등과 “물품의 제조ㆍ구매 또는 용역계약을 체결하는 경우” “해당 단체가 직접 생산하는 물품 및 직접 수행하는 용역에 한정”해서 수의계약을 할 수 있도록 제한하고 있는 것과 달리 각 중앙관서의 장 등이 “직접 물건을 매각ㆍ임대하는 경우”에 대해서는 그 대상이 되는 물건의 범위에 대하여 특별한 제한을 두지 않고 수의계약의 방식으로 매각ㆍ임대할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항제4호에 따라 수의계약을 하는 경우 각 중앙관서의 장 등이 확인해야 하는 사항으로서 수의계약 대상자의 자격요건(제1호)과 수의계약 대상물품의 직접생산여부(제2호)만을 규정하고 있을 뿐, 수의계약으로 직접 매각ㆍ임대하려는 물건이 해당 수의계약 대상자가 제품을 생산하거나 용역을 제공하는 것과 관련이 있는지 여부는 규정하고 있지 않은바, 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우가 아니라면 위 규정의 문언 상 각 중앙관서의 장 등이 중증장애인생산품 생산시설에 직접 물건을 매각ㆍ임대하는 수의계약을 체결할 때 그 대상이 되는 물건의 범위가 제한된다고 할 수는 없을 것입니다.

  그렇다면, 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙」 제8조제1항제7호 및 「기타공공기관 계약사무 운영규정」 제7조제6호에 따라 공공기관이 국가계약법 시행령 제26조제1항제4호다목에 따라 중증장애인생산품 생산시설에 직접 물건을 매각ㆍ임대하려는 경우에 매각ㆍ임대하려는 물건이 중증장애인생산품 생산시설의 제품 생산 및 노무용역 등의 서비스 제공과 관련이 있는 경우에만 수의계약의 방식으로 매각ㆍ임대할 수 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  아울러, 중증장애인의 직업재활을 돕고 국민경제발전에 기여하기 위하여 중증장애인생산품 생산시설의 지정 제도 등 각종 지원 및 시책을 규정하고 있는 중증장애인생산품법과 중증장애인생산품 생산시설을 수의계약 대상으로 규정하고 있는 국가계약법령의 입법 취지에 비추어 보더라도, 국가계약법 시행령 제26조제1항제4호 각 목 외의 부분 중 “물건”의 범위를 명문의 근거 없이 좁게 해석하여 공공기관이 중증장애인생산품 생산시설에 매각ㆍ임대할 수 있는 물건을 제한하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  따라서, 공공기관이 중증장애인생산품 생산시설에 직접 물건을 매각ㆍ임대하려는 경우, 매각ㆍ임대하려는 물건이 중증장애인생산품 생산시설의 제품 생산 및 노무용역 등의 서비스 제공과 관련이 있는 경우에만 국가계약법 시행령 제26조제1항제4호다목에 따라 수의계약으로 할 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.