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1. 질의요지

「새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법」(이하 “새만금사업법”이라 함) 제54조제1항 전단에서는 농림축산식품부장관은 토지용도 중 농업용지 및 대통령령으로 정하는 토지용도에 대하여는 같은 법 제8조 등에서 정한 사업 및 업무를 직접 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제55조제1항에서는 농림축산식품부장관은 같은 법에 따른 새만금사업지역의 농업기반시설ㆍ방조제ㆍ새만금호 등 관리시설(이하 “농업기반시설등”이라 함)에 대하여 선량한 관리를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항제3호에서는 같은 조 제2항에 따라 농업기반시설등의 관리자로 지정된 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사 등 공공기관(이하 “한국농어촌공사등”라 함)은 농업기반시설등의 보호관리상 필요하다고 인정할 때에는 농업기반시설등의 유지관리 목적을 달성하기 위하여 대통령령으로 정하는 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 「새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법 시행령」(이하 “새만금사업법 시행령”이라 함) 제36조제2항제1호에서는 새만금사업법 제55조제3항제3호에서 “대통령령으로 정하는 행위”로 새만금호의 용수(用水) 또는 수면을 무단으로 사용하는 행위의 금지를 규정하고 있는바, 

  새만금사업법 제55조제2항에 따라 농업기반시설등의 관리자로 지정된 한국농어촌공사등은 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호를 근거로 직접 새만금사업법 제54조에 따라 농림축산식품부장관이 사업 또는 업무를 직접 시행하는 지역(이하 “농업용지등”이라 함)의 공유수면에 방치된 선박을 제거할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 국토교통부는 새만금사업지역 내 농업용지등의 공유수면에 방치된 선박과 관련하여 새만금사업법 제55조제2항에 따라 농업기반시설등의 관리자로 지정된 한국농어촌공사가 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호에 근거하여 직접 방치된 선박을 제거할 수 있다는 입장이나, 농림축산식품부는 한국농어촌공사는 농업기반시설등의 관리자로 지정된 적이 없고, 지정되었다 하더라도 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호에 따라서는 직접 방치된 선박을 제거할 수 없다고 주장하자 국토교통부에서 법제처에 법령해석을 요청하였음.

2. 회답

  새만금사업법 제55조제2항에 따라 농업기반시설등의 관리자로 지정된 한국농어촌공사등이 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호를 근거로 직접 농업용지등의 공유수면에 방치된 선박을 제거할 수는 없습니다.

3. 이유

  새만금사업법 제54조제1항 전단에서는 농림축산식품부장관은 토지용도 중 농업용지 및 대통령령으로 정하는 토지용도에 대하여는 같은 법 제8조, 제9조, 제11조, 제12조, 제17조, 제20조부터 제23조까지, 제27조 및 제28조에서 정한 사업 및 업무를 직접 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제55조제1항에서는 농림축산식품부장관은 농업기반시설등에 대하여 선량한 관리를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 농림축산식품부장관은 새만금사업지역의 농업기반시설등의 선량한 관리를 위하여 한국농어촌공사등을 농업기반시설등의 관리자로 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항제3호에서는 같은 조 제2항에 따라 농업기반시설등의 관리자로 지정된 한국농어촌공사등은 농업기반시설등의 보호관리상 필요하다고 인정할 때에는 농업기반시설등의 유지관리 목적을 달성하기 위하여 대통령령으로 정하는 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호로 새만금호의 용수 또는 수면을 무단으로 사용하는 행위의 금지를 규정하고 있는바, 

  이 사안은 한국농어촌공사등이 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호를 근거로 직접 농업용지등의 공유수면에 방치된 선박을 제거할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호에서는 새만금호의 용수 또는 수면을 무단으로 사용하는 행위의 금지를 규정하고 있는데, 공유수면에 방치된 선박을 제거하는 것은 어떠한 행위를 금지하는 것이 아니라 이미 발생한 금지행위로 인한 결과를 바로잡는 적극적인 관리행위이므로, 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호의 문언상 “새만금호의 용수(用水) 또는 수면을 무단으로 사용하는 행위의 금지”에 농업용지등의 공유수면에 방치된 선박의 제거행위까지 포함된다고 볼 수는 없을 것입니다. 

  한편, 선박을 방치하는 것은 공유수면을 무단으로 사용하고 있는 것으로서 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호에 따라 한국농어촌공사등이 금지할 수 있는 행위이므로 한국농어촌공사등은 해당 조항을 근거로 방치된 선박을 제거할 수도 있다는 의견이 있을 수 있으나, 금지규정으로부터 작위의무, 즉 위반 결과의 시정을 명하는 권한이 당연히 추론되는 것은 아니고(대법원 1996. 6. 28. 선고, 96누4374 판결례 참조),「행정대집행법」 제2조에서는 대집행의 대상이 되는 의무를 “법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함함. 이하 같음)에 의하여 직접 명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위”로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 한국농어촌공사등이 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호를 근거로 직접 농업용지등 공유수면에 방치된 선박을 제거할 수 있으려면 법률에 명문의 명령권한이 규정되어 있어야 할 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.  

  따라서, 한국농어촌공사등이 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호를 근거로 직접 농업용지등의 공유수면에 방치된 선박을 제거할 수는 없다고 할 것입니다.