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1. 질의요지

제주특별자치도에서 민간사업자를 사업시행예정자로 지정하여 일반물류단지개발사업(물류단지 규모가 100만 제곱미터 미만인 경우로서 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제364조에 따른 환경영향평가 대상인 사업으로 한정함)을 시행하는 경우, 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제59조의2제1항 및 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제14조제1항에 따른 지방물류단지계획심의위원회의 심의 외에 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제146조제1항 및 「제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례」 제8조제1항에 따른 제주특별자치도개발사업심의위원회의 심의도 거쳐야 하는지?

※ 질의배경

  제주특별자치도는 제주특별자치도에서 민간개발사업으로 물류단지를 설치하기 위하여 준비하던 중, 개발사업을 조속히 시행할 수 있도록 하기 위하여, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따른 개발사업 승인 절차를 거치지 않고, 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」에 따라 물류단지개발사업을 시행할 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따른 절차를 거쳐야 한다고 답변하자, 법제처에 법령 해석을 요청함.

2. 회답

  제주특별자치도에서 민간사업자를 사업시행예정자로 지정하여 일반물류단지개발사업(물류단지 규모가 100만 제곱미터 미만인 경우로서 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제364조에 따른 환경영향평가 대상인 사업으로 한정함)을 시행하는 경우, 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제59조의2제1항 및 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제14조제1항에 따른 지방물류단지계획심의위원회의 심의 외에 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제146조제1항 및 「제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례」 제8조제1항에 따른 제주특별자치도개발사업심의위원회의 심의도 거쳐야 합니다.

3. 이유

  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 함) 제146조제1항에서는 제주특별자치도지사(이하 “제주도지사”라 함)는 개발사업(제주특별법 제140조제1항의 종합계획에 따라 시행되는 개발사업을 말하며, 이하 같음) 중 같은 법 제364조에 따른 환경영향평가 대상인 사업 등을 시행하려는 자를 제주특별자치도 조례(이하 “도조례”라 함)로 정하는 바에 따라 개발사업의 시행예정자로 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례」(이하 “개발사업조례”라 함) 제7조제1항 본문에서는 제주특별법 제146조제1항에 따라 사업시행예정자를 지정하려는 때에는 사업계획상의 투자계획 및 재원확보계획(제1호) 등의 사항을 우선 고려하여야 한다고 규정하고 있으며, 개발사업조례 제8조제1항에서는 제주도지사는 개발사업시행 예정자를 지정하는 경우에는 같은 조례 제7조제1항제1호에 따른 투자계획 및 재원확보계획의 적정성 등에 관한 사항을 심의하기 위하여 제주특별자치도개발사업심의위원회(이하 “개발위원회”라 함)를 구성ㆍ운영하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 제주특별법 제147조제1항 본문에서는 개발사업을 시행하려는 자는 제주도지사의 시행승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시행승인을 받아야 하는 개발사업의 범위는 도조례로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 개발사업조례 별표 2 제1호바목에서는 제주도지사의 시행승인을 받아야 하는 개발사업의 하나로 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」(이하 “물류시설법”이라 함) 제2조제9호에 따른 물류단지개발사업을 규정하고 있습니다.

  한편, 물류시설법 제2조제9호에서는 “물류단지개발사업”이란 물류단지를 조성하기 위하여 시행하는 물류단지시설 및 지원시설의 용지조성사업과 건축사업(가목) 등의 사업으로서 도시첨단물류단지개발사업과 일반물류단지개발사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제59조의2제1항 본문에서는 물류단지 지정 및 개발절차에 관하여 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」(이하 “산단절차간소화법”이라 함)을 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 산단절차간소화법을 준용하는 경우 “산업단지”는 “물류단지”로, “지방산업단지계획심의위원회”는 “지방물류단지계획심의위원회”로, “산업단지계획”은 “물류단지계획”으로 본다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 산단절차간소화법 제6조제1항에서는 같은 법 제15조에 따른 산업단지계획 승인에 관한 사항(제1호) 등을 심의하기 위하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도에 지방산업단지계획심의위원회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항에서는 같은 법 제8조에 따른 산업단지계획을 수립 또는 승인하기 위하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 및 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)는 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 중앙산업단지계획심의위원회 및 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거친 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획위원회(제2호), 「자연재해대책법」에 따른 사전재해영향성 검토위원회(제3호의2) 등의 심의를 받거나 거친 것으로 본다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 제주특별자치도에서 민간사업자를 사업시행예정자로 지정하여 일반물류단지개발사업(물류단지 규모가 100만 제곱미터 미만인 경우로서 제주특별법 제364조에 따른 환경영향평가 대상인 사업으로 한정하며, 이하 “환경영향평가 대상 일반물류단지개발사업”이라 함)을 시행하는 경우, 물류시설법 제59조의2제1항 및 산단절차간소화법 제14조제1항에 따른 지방물류단지계획심의위원회의 심의만 거치면 되는지, 아니면 지방물류단지계획심의위원회의 심의 외에 제주특별법 제146조제1항 및 개발사업조례 제8조제1항에 따른 개발위원회의 심의도 거쳐야 하는지에 관한 것이라 할 것입니다.

  먼저, 제주특별법 제3조에서는 제주특별법은 제주특별자치도의 관할구역에만 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항 본문에서는 제주특별법은 제주특별자치도의 조직ㆍ운영, 중앙행정기관의 권한 이양 및 규제완화 등에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다고 규정하고 있는바, 제주특별자치도에서 일반물류단지개발사업을 시행하는 경우에는 제주특별법과 물류시설법 등 일반물류단지개발사업에 관한 개별 법률이 모두 적용된다고 할 것이나, 제주특별법에서 규제완화 등에 관하여 다른 법률과 달리 규정하고 있는 사항에 대해서는 제주특별법이 특별법으로서 우선 적용된다고 할 것입니다.

  그런데, 제주특별법에서는 제주특별자치도 내의 개발사업 전반에 관한 종합계획이 수립되고(제140조), 그에 따른 개발사업 중 같은 법 제364조에 따른 환경영향평가 대상인 사업 등을 시행하려는 자를 개발위원회의 심의를 거쳐 개발사업의 시행예정자로 지정할 수 있으며(제146조제1항 및 개발사업조례 제8조제1항), 물류단지개발사업을 시행하기 위해서는 제주도지사의 시행승인을 받도록 규정하고 있는바(제147조제1항 본문 및 개발사업조례 별표 2 제1호바목), 제주특별자치도에서 민간사업자를 사업시행예정자로 지정하여 환경영향평가 대상 일반물류단지개발사업을 시행하는 경우에는 제주특별법 제146조제1항 및 개발사업조례 제8조제1항이 적용되어 개발위원회의 심의를 거쳐야 하는 것이 문언상 분명하다고 할 것입니다. 
  
  다음으로, 물류시설법 제59조의2에서는 물류단지 지정 및 개발절차에 관하여는 산단절차간소화법을 준용하도록 규정하고 있으므로, 시ㆍ도지사가 물류단지계획(물류단지개발계획과 일반물류단지개발실시계획을 통합한 것을 말함. 이하 같음)을 승인하기 위해서는 산단절차간소화법 제14조제1항에 따라 지방물류단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 할 것인데, 제주특별법에서는 물류단지개발사업을 시행하는 경우 물류시설법의 적용을 배제하는 규정을 두고 있지 않으므로, 제주특별자치도에서 환경영향평가 대상 일반물류단지개발사업을 시행하는 경우에는 물류시설법 제59조의2제1항 및 산단절차간소화법 제14조제1항에 따라 지방물류단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 할 것입니다.

  그리고, 물류시설법 및 산단절차간소화법에 따른 물류단지계획심의위원회는 물류단지 지정 및 개발절차를 간소화하기 위하여 물류단지계획의 승인에 관한 사항 및 관계 행정기관의 이견 조정에 관한 사항 등을 심의하기 위한 위원회인 반면, 제주특별법 및 개발사업조례에 따른 개발위원회는 개발사업의 종류와 관계 없이 제주특별자치도에서 시행하는 개발사업의 시행예정자를 지정하는 데에 있어서 해당 사업에 대한 투자계획 및 재원확보의 적정성 등을 심의하기 위한 위원회로서, 물류단지계획심의위원회와 개발위원회는 각각 그 목적과 심의 내용을 달리하므로, 지방물류단지계획심의위원회의 심의를 거친다고 해서 개발위원회의 심의를 생략할 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.

  한편, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제2조제7호의2에서는 산업시설용지에 설치할 수 있는 시설의 하나로 물류시설을 규정하고 있고, 같은 조 제8호에서는 산업단지를 같은 조 제7호의2에 따른 시설을 설치하기 위하여 지정ㆍ개발되는 일단(一團)의 토지로 규정하고 있으며, 제주특별법 제147조제11항에서는 산업단지개발사업은 같은 조 제1항부터 제9항까지의 규정에도 불구하고 산업입지법에 따른다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 물류단지를 포함한 물류시설에 관한 개발사업의 경우 제주특별법에 따른 개발사업 시행승인 절차를 거칠 필요가 없다는 의견이 있을 수 있으나, 산업입지법 제2조제7호에서는 물류시설의 범위에서 물류단지는 제외한다고 규정하고 있기 때문에 물류단지개발사업은 산업입지법이 적용되는 산업단지개발사업에 해당하지 않는다고 할 것이어서, 환경영향평가 대상 일반물류단지개발사업의 경우 제주특별법 제147조제11항을 근거로 같은 법에 따른 개발사업 시행승인에 관한 규정의 적용을 배제할 수는 없다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  따라서, 제주특별자치도에서 민간사업자를 사업시행예정자로 지정하여 환경영향평가 대상 일반물류단지개발사업을 시행하는 경우, 물류시설법 제59조의2제1항 및 산단절차간소화법 제14조제1항에 따른 지방물류단지계획심의위원회의 심의 외에 제주특별법 제146조제1항 및 개발사업조례 제8조제1항에 따른 개발위원회의 심의도 거쳐야 할 것입니다.