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1. 질의요지

국토교통부장관, 발주청과 인·허가기관의 장이 건설업자 등에게 벌점을 부과한 후 해당 벌점이 포함된 벌점 총괄표를 「건설기술 진흥법 시행규칙」 제47조에 따른 기간보다 늦게 벌점의 종합관리를 위탁받은 기관에 통보한 경우, 벌점의 종합관리를 위탁받은 기관은 「건설기술 진흥법 시행령」 별표 8 제3호나목에 따른 누계 평균벌점을 국토교통부장관, 발주청과 인·허가기관의 장이 건설업자 등에게 벌점을 부과한 날을 기준으로 산정해야 하는지, 아니면 벌점의 종합관리를 위탁받은 기관이 해당 벌점이 포함된 벌점 총괄표를 통보받은 날을 기준으로 산정해야 하는지?

※ 질의배경

○ 벌점부과기관이 2014년 상반기에 벌점을 부과하였는데, 벌점 부과 사실을 2014년 상반기 말에 벌점관리기관에 통보하지 못하고, 2017년 1월에 벌점관리기관에 통보를 한 경우, 벌점관리기관이 「건설기술 진흥법 시행령」 별표 8 제3호나목에 따른 누계 평균벌점 산정 시, 벌점부과기관이 벌점을 부과한 날을 기준으로 해야 하는지, 아니면 벌점부과기관이 벌점관리기관에 벌점을 통보한 날을 기준으로 해야 하는지 여부에 대하여 국토교통부 내부에서 의견이 대립하자, 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  국토교통부장관, 발주청과 인·허가기관의 장이 건설업자 등에게 벌점을 부과한 후 해당 벌점이 포함된 벌점 총괄표를 「건설기술 진흥법 시행규칙」 제47조에 따른 기간보다 늦게 벌점의 종합관리를 위탁받은 기관에 통보한 경우, 벌점의 종합관리를 위탁받은 기관은 「건설기술 진흥법 시행령」 별표 8 제3호나목에 따른 누계 평균벌점을 국토교통부장관, 발주청과 인·허가기관의 장이 건설업자 등에게 벌점을 부과한 날을 기준으로 산정해야 합니다.

3. 이유

  「건설기술 진흥법」 제53조제1항에서는 국토교통부장관, 발주청과 같은 법 제24조제3항에 따른 건설공사의 허가·인가·승인 등을 한 행정기관(이하 “인·허가기관”이라 함)의 장(이하 “벌점부과기관”이라 함)은 건설업자 등이 건설기술용역, 건축설계, 「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 않음으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우 및 「건설기술 진흥법」 제47조에 따른 건설공사의 타당성 조사에서 건설공사에 대한 수요 예측을 고의 또는 과실로 부실하게 하여 발주청에 손해를 끼친 경우에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 한다고 규정하고 있고, 「건설기술 진흥법」 제53조제2항에서는 발주청은 같은 조 제1항에 따라 벌점을 받은 자에게 건설기술용역 또는 건설공사 등을 위하여 발주청이 실시하는 입찰 시 그 벌점에 따라 불이익을 주어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 부실 정도의 측정기준, 불이익 내용, 벌점의 관리 및 공개 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  그리고, 「건설기술 진흥법」 제53조제4항의 위임에 따라 같은 법 시행령 제87조제3항에서는 벌점부과기관은 「건설기술 진흥법」 제53조제1항에 따라 건설기술용역 등의 부실 정도를 측정하거나 벌점을 부과한 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관리하고, 「건설기술 진흥법 시행령」 제117조제1항에 따라 벌점의 종합관리를 위탁받은 기관(이하 “벌점관리기관”이라 함)에 이를 통보하여야 한다고 규정하고 있으며, 부실 정도의 측정기준, 불이익 내용, 벌점의 공개 대상·방법·시기·절차 및 관리 등을 규정하고 있는 「건설기술 진흥법 시행령」 별표 8 제3호나목에서는 누계 평균벌점은 건설업자, 주택건설등록업자, 건설기술용역업자(「건축사법」 제23조제2항에 따른 건축사사무소개설자를 포함함)와 이에 소속된 건설기술자 또는 건축사(이하 “건설기술자등”이라 함)의 최근 2년간의 평균벌점의 합계를 2로 나눈 값으로 한다고 규정하고 있고, 「건설기술 진흥법 시행령」 별표 8 제4호나목에서는 누계 평균벌점은 매 반기의 말일을 기준으로 2개월이 지난 날부터 적용한다고 규정하고 있으며, 「건설기술 진흥법 시행규칙」 제47조에서는 벌점부과기관은 「건설기술 진흥법」 제53조제1항에 따라 건설공사 등의 부실의 정도를 측정한 경우(벌점을 부과하지 아니한 경우를 포함함)에는 그 측정 결과를 관리하여야 하며, 「건설기술 진흥법 시행규칙」 별지 제37호서식 및 별지 제38호서식의 벌점 총괄표를 매반기 말일을 기준으로 다음달 15일까지 「건설기술 진흥법 시행령」 제117조제1항에 따라 벌점의 종합관리를 위탁받은 기관에 통보하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 벌점부과기관이 건설업자 등에게 벌점을 부과한 후 해당 벌점이 포함된 벌점 총괄표를 「건설기술 진흥법 시행규칙」 제47조에 따른 기간보다 늦게 벌점관리기관에 통보한 경우, 벌점관리기관은 「건설기술 진흥법 시행령」 별표 8 제3호나목에 따른 누계 평균벌점을 벌점부과기관이 건설업자 등에게 벌점을 부과한 날을 기준으로 산정해야 하는지, 아니면 벌점관리기관이 해당 벌점이 포함된 벌점 총괄표를 통보받은 날을 기준으로 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 건설기술 진흥법령에 따른 벌점 부과 절차는 ① 벌점부과기관이 건설업자 등에게 벌점을 부과한 후, ② 매 반기의 말일을 기준으로 다음 달 15일까지 벌점관리기관에 벌점 총괄표를 통보하고, ③ 이를 통보받은 벌점관리기관은 최근 2년간의 벌점을 평균하여 계산한 누계 평균벌점을 산정하며, ④ 그 누계 평균벌점을 매 반기의 말일을 기준으로 2개월이 지난 날부터 인터넷 조회시스템을 통해 공개하는 동시에, 입찰참가자격의 사전심사 등을 할 때 적용하는 것인데, 벌점부과기관이 건설업자 등에게 벌점을 부과한 후 해당 벌점이 포함된 벌점 총괄표를 법령에서 정한 기한보다 늦게 벌점관리기관에 통보한 경우에 대해서는 누계 평균벌점의 산정방법 및 적용시기에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 아니한바, 이러한 경우 누계 평균벌점을 산정할 때, 벌점부과기관이 건설업자 등에게 벌점을 부과한 날을 기준으로 해야 하는지, 아니면 벌점관리기관이 해당 벌점이 포함된 벌점 총괄표를 통보받은 날을 기준으로 해야 하는지 여부는 벌점 부과 규정의 문언, 그 입법 취지와 목적 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.  

  그런데, 「건설기술 진흥법 시행령」 별표 8 제3호나목에서는 누계 평균벌점을 해당 업체 또는 건설기술자등의 최근 2년간의 평균벌점의 합계를 2로 나눈 값으로 한다고 규정하고 있고, 같은 표 제4호나목에서는 누계 평균벌점은 매 반기의 말일을 기준으로 2개월이 지난 날부터 적용한다고 규정하고 있는바, 이는 최근 2년 동안 발생한 벌점을 누계평균하여 계산함으로써 벌점으로 인한 제재효과를 2년간 부여하기 위한 것이라고 할 것이므로, 누계 평균벌점 산정 시의 기준 시점은 위반행위를 하여 벌점을 부과 받은 날을 기준으로 하는 것이 타당하다고 할 것입니다.

  또한, 누계 평균벌점이 2년간의 벌점을 평균하여 계산하는 것임을 고려하면 누계 평균벌점을 산정할 때 건설업자 등이 부과받는 벌점을 어느 기간에 산입하느냐에 따라 당사자가 부과 받은 다른 벌점과 결합하여 누계 평균벌점의 수치가 달라진다고 할 것인데, 만일 벌점관리기관이 해당 벌점이 포함된 벌점 총괄표를 통보받은 날을 기준으로 누계 평균벌점을 산정한다면, 행정청의 통보가 이루어진 시점이라는 우연적 요소에 따라 해당 벌점이 산입되는 기간이 달라지고 이로 인해 해당 벌점으로 인한 불이익의 정도가 달라지는 불합리한 결과를 초래한다는 점에서 타당하지 않다고 할 것입니다.

  그리고, 「건설기술 진흥법 시행령」 별표 8 제4호라목에서는 벌점부과기관이 벌점 책정 결과를 통지하려는 경우 미리 30일 이상의 기간을 정하여 벌점 부과대상자에게 의견 제출의 기회를 주어야 하며, 의견서를 받은 날부터 15일 이내에 의견 제출자에게 제출의견에 대한 검토결과를 통지해야 한다고 규정하고 있는바, 벌점 부과대상자는 벌점을 부과 받을 때 의견 제출 절차를 거친 후 벌점부과기관으로부터 벌점 결과를 통지받게 되므로, 벌점 부과대상자는 벌점 부과사실을 벌점 부과당시에 알 수 있고, 벌점을 부과 받은 후에는 다음 반기부터 2년간 벌점이 적용될 것이라는 당사자의 신뢰가 형성되었다고 할 수 있는 반면, 벌점 부과대상자는 벌점부과기관이 벌점관리기관에 해당 벌점이 포함된 벌점 총괄표를 늦게 통보하였다는 사실을 인지할 수 없음에도 불구하고, 벌점관리기관에의 통보가 지연되었음을 이유로 벌점부과기관이 벌점관리기관에 벌점을 통보한 날을 기준으로 누계 평균벌점을 산정하여 새로 적용하는 것은 벌점 부과처분을 받은 날이 속하는 반기의 다음 반기부터 2년간 벌점이 적용될 것을 신뢰한 당사자의 이익이 침해되는 결과가 되어 부당하다고 할 것입니다.

  한편, 이 사안에서 누계 평균벌점 산정 시 벌점부과기관이 벌점을 부과한 날을 기준으로 산정해야 한다고 해석한다면, 벌점부과기관이 해당 벌점이 포함된 벌점 총괄표를 벌점관리기관에 늦게 통보함으로써, 통보가 늦어진 기간만큼 벌점을 받은 당사자는 원래 벌점이 적용되어야 하는 기간 동안 받아야 할 불이익을 받지 않게 되므로, 같은 기간 동안 벌점을 받고 벌점관리기관에 정상적으로 통보되어 이에 따른 불이익을 받은 다른 벌점 부과대상자와의 형평성에 어긋나는 결과를 초래한다는 의견이 있을 수 있으나, 벌점부과기관이 벌점관리기관에 벌점 총괄표를 통보하는 절차는 당사자에게 공개되는 절차가 아니라 기관 간의 내부적인 절차로서, 위와 같은 벌점 부과대상자가 얻는 혜택은 행정상의 내부 절차 지연이라는 벌점부과기관의 실수로 인한 반사적 이익에 불과하다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 벌점부과기관이 건설업자 등에게 벌점을 부과한 후 해당 벌점이 포함된 벌점 총괄표를 「건설기술 진흥법 시행규칙」 제47조에 따른 기간보다 늦게 벌점관리기관에 통보한 경우, 벌점관리기관은 「건설기술 진흥법 시행령」 별표 8 제3호나목에 따른 누계 평균벌점을 벌점부과기관이 건설업자 등에게 벌점을 부과한 날을 기준으로 산정해야 한다고 할 것입니다.