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1. 질의요지

2014년 1월 14일 법률 제12253호로 일부개정되어 2014년 7월 15일 시행된 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “구 산업입지법”이라 함) 제16조제1항에 따르면 산업단지개발사업은 국가, 지방자치단체, 공기업, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 또는 다른 법률에 따라 산업단지개발사업을 시행할 수 있는 자(제1호) 등 중에서 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 및 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함), 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)의 지정에 의해 산업단지개발계획에서 정하는 자가 시행하게 되는데, 산업단지개발사업의 시행자(이하 “사업시행자”라 함) 중 구 산업입지법 제16조제1항제1호에 해당하는 자가 개발한 토지의 경우 그 분양가격을 2014년 7월 14일 대통령령 제25453호로 일부개정되어 2014년 7월 15일 시행되기 전의 「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」(이하 “종전 산업입지법 시행령”이라 함) 제40조제2항에서는 “조성원가”로 정하도록 하고 있었으나, 2014년 7월 14일 대통령령 제25453호로 일부개정되어 2014년 7월 15일 시행된 「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」(이하 “개정 산업입지법 시행령”이라 함) 제40조제2항에서는 “조성원가에 적정이윤을 합한 금액”으로도 정할 수 있도록 하면서, 같은 영 부칙 제4조에서는 같은 영 제40조제2항의 개정규정을 같은 영 시행 이후 분양계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하는 경우부터 적용하도록 하였는바,

  구 산업입지법 제16조제1항제1호에 해당하는 사업시행자가 개발한 토지를 분양하기 위해 개정 산업입지법 시행령 시행 전에 분양계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하고 분양절차를 진행하였으나, 미분양된 부분이 있어 해당 토지에 대해 개정 산업입지법 시행령 시행 이후 다시 분양계획을 수립하여 해당 계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하는 경우가 같은 영 부칙 제4조의 적용 범위에 포함되는지?

※ 질의배경

○ OO산업단지의 사업시행자인 서울주택도시공사는 해당 산업단지 내 토지에 대해 15차 분양공고(1차 분양공고 시부터 14차 분양공고 시까지 미분양된 토지 포함)를 준비 중인데, 위 공사가 해당 미분양 토지에 대해 분양계획을 수립할 때 그 분양가격을 개정 산업입지법 시행령 부칙 제4조 및 같은 영 제40조제2항에 따라 조성원가에 적정이윤을 합한 금액으로 정할 수 있는지에 관하여, OO산업단지의 관리기관인 서울특별시와 국토교통부 간에 의견이 대립되어 이를 명확히 하기 위해 법령해석을 요청함.

2. 회답

  구 산업입지법 제16조제1항제1호에 해당하는 사업시행자가 개발한 토지를 분양하기 위해 개정 산업입지법 시행령 시행 전에 분양계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하고 분양절차를 진행하였으나, 미분양된 부분이 있어 해당 토지에 대해 개정 산업입지법 시행령 시행 이후 다시 분양계획을 수립하여 해당 계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하는 경우는 같은 영 부칙 제4조의 적용 범위에 포함됩니다.

3. 이유

  구 산업입지법 제16조제1항에서는 산업단지개발사업은 국가, 지방자치단체, 공기업, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 또는 다른 법률에 따라 산업단지개발사업을 시행할 수 있는 자(제1호), 「중소기업진흥에 관한 법률」에 따른 중소기업진흥공단, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제45조의9에 따라 설립된 한국산업단지공단 또는 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사(제2호), 산업단지 안의 토지의 소유자 또는 그들이 산업단지개발을 위해 설립한 조합(제6호) 등 같은 항 각 호의 자 중에서 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장의 지정에 의해 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다고 규정하고 있고, 구 산업입지법 제38조제1항에서는 사업시행자가 개발한 토지ㆍ시설 등 중 산업단지관리기본계획이 수립된 지역 안의 토지ㆍ시설 등을 분양ㆍ임대ㆍ양도하려는 경우에는 처분계획을 작성하여 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제30조에 따른 관리기관과 협의해야 하며, 관리기관은 협의 요청일부터 20일 이내에 의견을 통지해야 한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 개정 산업입지법 시행령 제40조제1항 본문에서는 사업시행자가 개발된 토지 또는 시설등을 구 산업입지법 제38조제1항에 따라 산업시설용지(복합용지 내에 산업시설을 설치하기 위한 용지를 포함함. 이하 같음)로 분양하는 경우 그 분양가격은 조성원가로 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 각 호 외의 부분에서는 사업시행자가 조성원가로 공급하는 용지에 대해서는 조성원가에 적정이윤을 합한 금액으로 분양가격을 정할 수 있으며, 이 경우 적정이윤은 조성원가에 100분의 15의 범위에서 같은 항 각 호의 구분에 따른 이윤율을 곱하여 산정한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서는 구 산업입지법 제16조제1항제1호 및 제2호에 해당하는 사업시행자(이하 “공공 사업시행자”라 함)의 경우 국토교통부장관이 정하여 고시하는 이윤율(제1호)을, 구 산업입지법 제16조제1항제2호의2 및 제3호부터 제6호까지에 해당하는 사업시행자(이하 “민간 사업시행자”라 함)의 경우 시ㆍ도의 조례로 정하는 이윤율(제2호)을 규정하고 있으며, 개정 산업입지법 시행령 제42조의3제1항에서는 사업시행자가 개발한 토지ㆍ시설등을 분양 또는 임대하려는 때에는 같은 영 제39조 및 제41조에 따른 분양계획 및 임대계획에서 정하는 바에 따라 가격기준ㆍ자격요건 및 대상자선정방법 등 주요내용을 중앙 또는 해당 지방에서 발간되는 일간신문에 공고해야 한다고 규정하고 있고, 같은 영 부칙 제4조에서는 같은 영 제40조제2항의 개정규정은 같은 영 시행 이후 같은 영 제42조의3제1항에 따라 분양계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하는 경우부터 적용한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 구 산업입지법 제16조제1항제1호에 해당하는 사업시행자가 개발한 토지를 분양하기 위해 개정 산업입지법 시행령 시행 전에 분양계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하고 분양절차를 진행하였으나 미분양된 부분이 있어 해당 토지에 대해 개정 산업입지법 시행령 시행 이후 다시 분양계획을 수립하여 해당 계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하는 경우가 같은 영 부칙 제4조의 적용 범위에 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 종전 산업입지법 시행령 제40조제1항 본문에서는 사업시행자가 개발된 토지 또는 시설등을 산업시설용지로 분양하는 경우 해당 용지에 입주하는 기업의 부담을 줄여주기 위해 그 분양가격은 조성원가로 한다고 규정하고 있었고, 다만 같은 조 제2항에서는 공공 사업시행자가 아닌 경우에만 조성원가에 적정이윤을 합한 금액으로 분양가격을 정할 수 있다고 규정하고 있었는데, 이로 인해 공공 사업시행자의 경우 산업단지개발사업에 적극적으로 참여하지 않게 되는 등의 문제가 발생하자 이를 개선하기 위해 개정 산업입지법 시행령 제40조제2항에서는 공공 사업시행자도 조성원가에 적정이윤을 합한 금액으로 분양가격을 정할 수 있도록 하면서(개정 산업입지법 시행령 개정안에 대한 조문별 개정이유서 참조), 같은 영 부칙 제4조에 적용례를 두어 해당 개정규정은 그 시행 후 분양계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하는 경우부터 적용하도록 하였습니다.

  그런데, 일반적으로 개정된 법령의 부칙에 두는 적용례 규정은 신ㆍ구 법령의 변경 과정에서 신 법령의 적용 대상 및 시기 등에 관하여 논란의 소지가 있을 수 있는 경우, 이를 구체적으로 명시함으로써 법령의 집행이나 해석상 논란을 사전에 방지하기 위한 것으로(법제처 2016. 3. 23. 회신 16-0038 해석례 참조), 산업단지개발사업의 경우 분양계획 작성, 가격기준 등 공고, 분양신청서 접수, 분양자 결정, 분양계약 체결 등 여러 단계의 절차를 거쳐 개발된 토지의 분양이 이루어지므로 어느 단계부터 개정규정이 적용되는지를 명확히 할 필요가 있다고 할 것인데, ① 개정 산업입지법 시행령 부칙 제4조에서는 같은 영 시행 이후 분양계획에서 정하는 가격기준 등을 “최초로 공고”하는 경우부터가 아니라 단순히 “공고”하는 경우부터 개정규정을 적용한다고 규정하고 있을 뿐이고, ② 개정 산업입지법 시행령 제40조제2항은 산업단지개발사업 시행 시 공공 사업시행자의 적정이윤을 보장함으로써 적극적인 사업 참여를 유도하고 민간 사업시행자와의 형평성을 도모하기 위한 것으로, 그 적용 대상 및 시기 등을 엄격히 제한할 필요성이 크지 않다고 할 것인바, 이러한 적용례 규정의 문언과 개정규정의 입법 취지에 비추어 보면, 개정 산업입지법 시행령 부칙 제4조는 같은 영 시행 이후 분양계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하는 토지에 대해서는 같은 영 시행 전에 공고한 적이 있는지 여부를 불문하고 개정규정을 적용하여 분양가격을 산정할 수 있도록 하되, 같은 영 시행 전에 공고하여 같은 영 시행 이후에도 분양절차가 계속 진행 중인 토지에 대해서는 종전규정을 적용하여 해당 절차를 그대로 진행할 수 있도록 하려는 것으로 보아야 할 것입니다.

  그렇다면, 이 사안과 같이 기존 공고에 따른 분양절차가 이미 종료되어 새로운 분양계획을 수립하여 다시 공고를 하는 경우는 개정 산업입지법 시행령 부칙 제4조가 적용되어 같은 영 제40조제2항의 개정규정에 따라 분양가격을 산정할 수 있다고 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다. 

  한편, 개정 산업입지법 시행령 시행 전에 분양계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하였다가 같은 영 시행 이후 다시 공고하는 경우에도 같은 영 부칙 제4조가 적용되어 같은 영 제40조제2항에 따라 분양가격을 산정할 수 있다고 해석한다면, 최초공고 시 분양가격(조성원가)에 따라 토지를 분양받은 자와 재공고 시 분양가격(조성원가에 적정이윤을 합한 금액)에 따라 토지를 분양받게 되는 자 간에 분양가격에 차이가 생겨 불합리하다는 의견이 있을 수 있으나, ① 전자는 후자보다 저렴한 가격에 토지를 분양받은 경우이므로 불합리가 문제될 여지는 없고, ② 후자도 그 분양가격이 토지의 객관적 가치에 비해 지나치게 높게 결정되었다고 판단될 경우에는 분양신청을 하지 않으면 되므로 위와 같이 해석하는 것이 반드시 불합리한 결과를 초래한다고 단정할 수는 없다고 할 것이며, ③ 아울러 개정 산업입지법 시행령에서는 준공 이후 1년 또는 5년이 경과한 장기 미분양 토지에 대해 경쟁입찰을 실시하여 그 낙찰가격을 분양가격으로 결정할 수 있도록 하거나(제40조의2), 조성원가에 일정 이자를 가산한 금액을 분양가격으로 정할 수 있도록 하고 있어(제40조제4항), 분양시기에 따라 분양가격에 차이가 발생할 가능성에 대해서는 산업입지법령에서 전제하고 있다고 할 것이므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 산업입지법 제16조제1항제1호에 해당하는 사업시행자가 개발한 토지를 분양하기 위해 개정 산업입지법 시행령 시행 전에 분양계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하고 분양절차를 진행하였으나 미분양된 부분이 있어 해당 토지에 대해 개정 산업입지법 시행령 시행 이후 다시 분양계획을 수립하여 해당 계획에서 정하는 가격기준 등을 공고하는 경우는 같은 영 부칙 제4조의 적용 범위에 포함된다고 할 것입니다.