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1. 질의요지

「군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법」(이하 “군공항이전법”이라 함) 제8조제1항에서는 국방부장관이 같은 법 제7조에 따라 군 공항이 이전되어 설치될 부지(이하 “이전부지”라 함) 선정계획이 공고된 이전후보지 지방자치단체의 장(이하 “이전후보지 지방자치단체의 장”이라 함)에게 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 군공항이전법 제8조제2항에서는 같은 조 제1항의 지방자치단체의 장은 주민투표 결과를 충실히 반영하여 국방부장관에게 군 공항 이전 유치(이하 “유치”라 함)를 신청한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 국방부장관이 같은 조 제2항에 따라 유치를 신청한 지방자치단체 중에서 선정위원회의 심의를 거쳐 이전부지를 선정한다고 규정하고 있는바,

  가. 국방부장관이 군공항이전법 제8조제1항에 따라 이전후보지 지방자치단체의 장에게 주민투표를 요구한 경우, 해당 지방자치단체의 장은 주민투표를 실시하지 않고 유치 신청을 할 수 있는지? 

  나. 이전후보지 지방자치단체의 장이 군공항이전법 제8조제2항에 따른 유치 신청을 하지 않은 경우, 국방부장관은 해당 지역을 이전부지로 선정할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 국방부장관은 2014년부터 대구, 수원, 광주에 있는 군 공항을 각각 이전하는 사업을 추진하던 중, 주민투표 또는 유치 신청을 거치지 않고 이전부지 선정이 가능한지에 대하여 국방부 내부적으로 의견 대립이 있어, 이를 명확히 하여 향후 사업 추진 과정에서 각종 상황에 적법하게 대처하고자 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  가. 질의 가에 대하여

  국방부장관이 군공항이전법 제8조제1항에 따라 이전후보지 지방자치단체의 장에게 주민투표를 요구한 경우, 해당 지방자치단체의 장은 주민투표를 실시하지 않고 유치 신청을 할 수 없습니다.

  나. 질의 나에 대하여

  이전후보지 지방자치단체의 장이 군공항이전법 제8조제2항에 따른 유치 신청을 하지 않은 경우, 국방부장관은 해당 지역을 이전부지로 선정할 수 없습니다.

3. 이유

  가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항

  군공항이전법 제8조제1항에서는 국방부장관은 이전후보지 지방자치단체의 장에게 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 군공항이전법 제8조제2항에서는 같은 조 제1항의 지방자치단체의 장은 주민투표 결과를 충실히 반영하여 국방부장관에게 유치를 신청한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 국방부장관이 같은 조 제2항에 따라 유치를 신청한 지방자치단체 중에서 선정위원회의 심의를 거쳐 이전부지를 선정한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「주민투표법」 제8조제1항 전단에서는 중앙행정기관의 장이 지방자치단체의 폐치(廢置)ㆍ분합(分合) 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 장은 같은 조 제1항에 따라 주민투표의 실시를 요구받은 때에는 지체없이 이를 공표하여야 하며, 공표일부터 30일 이내에 그 지방의회의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에 따라 지방의회의 의견을 들은 지방자치단체의 장은 그 결과를 관계 중앙행정기관의 장에게 통지하여야 한다고 규정하고 있는바,

  나. 질의 가에 대하여

  이 사안은 국방부장관이 군공항이전법 제8조제1항에 따라 이전후보지 지방자치단체의 장에게 주민투표를 요구한 경우, 해당 지방자치단체의 장은 주민투표를 실시하지 않고 유치 신청을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 군공항이전법 제8조제1항에서는 국방부장관이 이전후보지 지방자치단체의 장에게 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 군공항이전법 제8조제2항에서는 같은 조 제1항의 지방자치단체의 장은 “주민투표 결과를 충실히 반영하여” 국방부장관에게 유치를 신청한다고 규정하고 있는바, 같은 조 제2항에 따른 “주민투표 결과를 충실히 반영”한다는 문언은 “주민투표를 실시하고 그 결과를 충실히 반영”한다는 의미로서, 주민투표를 거쳐야 한다는 의미를 포함하므로, 같은 법 제8조제1항에 따라 국방부장관으로부터 주민투표를 요구받은 이전후보지 지방자치단체의 장은 주민투표를 거쳐야만 유치 신청을 할 수 있다고 보아야 할 것입니다.

  그리고, 군공항이전법 제8조제2항은 같은 조 제1항에 따른 주민투표의 요구가 있음을 전제로 주민투표를 실시하고 그 결과를 반영하여 유치 신청을 하도록 하는 규정이고, 같은 조 제3항의 규정은 같은 조 제2항에 따른 절차를 거쳐 유치 신청이 이루어진 경우를 전제로 이전부지를 선정하도록 하는 규정으로서 같은 조 제2항 및 제3항은 각각 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 절차가 이루어지는 것을 전제로 그 다음에 이어지는 절차를 순차적으로 규정하고 있는데, 이러한 조문의 체계에 비추어 볼 때 같은 조 제2항 및 제3항에 따른 주민투표 및 유치 신청 등 일련의 절차를 거치지 않고 이전부지를 선정할 수 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  한편, 군공항이전법 제8조제1항에서는 국방부장관이 이전후보지 지방자치단체의 장에게 주민투표를 반드시 요구하여야 한다고 규정하고 있지 않고, 「주민투표법」 제8조에서도 중앙행정기관의 장으로부터 주민투표의 실시를 요구받은 지방자치단체의 장이 주민투표를 반드시 실시해야 한다고 규정하고 있지 않으므로, 주민투표의 실시가 의무사항이 아닌 이상 이전후보지 지방자치단체의 장이 주민투표를 실시하지 않았더라도 유치 신청을 할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 군공항이전법 제8조에서 주민투표 등 절차를 규정한 취지는 지방자치단체의 장이 군 공항 설치로 인하여 주거환경이 침해되고 재산권을 제한받게 되는 주민들의 의견을 최대한 수렴하여 유치 신청 여부를 결정하도록 함으로써 사후에 발생할 분쟁을 예방하고 행정의 절차적 정당성을 확보하기 위한 것이라는 점(2013. 4. 5. 법률 제11733호로 제정되어 2013. 10. 6. 시행된 군공항이전법 국회 심사보고서 참조)에 비추어 보면, 주민투표를 요구받은 지방자치단체의 장이 주민투표를 실시하지 않고 유치 신청을 할 수 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  따라서, 국방부장관이 군공항이전법 제8조제1항에 따라 이전후보지 지방자치단체의 장에게 주민투표를 요구한 경우, 해당 지방자치단체의 장은 주민투표를 실시하지 않고 유치 신청을 할 수는 없다고 할 것입니다.

  다. 질의 나에 대하여

  이 사안은 이전후보지 지방자치단체의 장이 군공항이전법 제8조제2항에 따른 유치 신청을 하지 않은 경우, 국방부장관은 해당 지역을 이전부지로 선정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 군공항이전법 제8조제3항에서는 국방부장관이 “같은 조 제2항에 따라 유치를 신청한 지방자치단체 중에서” 선정위원회의 심의를 거쳐 이전부지를 선정한다고 규정하고 있는바, 이전후보지 지방자치단체의 장이 같은 조 제2항에 따라 유치 신청을 한 경우에만 그 지역을 이전부지로 선정할 수 있다는 것이 문언상 명백하므로, 이전후보지 지방자치단체의 장이 유치 신청을 하지 않은 경우에는 그 지역을 이전부지로 선정할 수는 없다고 할 것입니다.

  그리고, 앞에서 살펴본 바와 같이, 군공항이전법 제8조제2항은 같은 조 제1항에 따른 주민투표의 요구가 있음을 전제로 주민투표를 실시하고 그 결과를 반영하여 유치 신청을 하도록 하는 규정이고, 같은 조 제3항은 같은 조 제2항에 따른 절차를 거쳐 유치 신청이 이루어진 경우를 전제로 이전부지를 선정하도록 하는 규정으로서 같은 조 제2항 및 제3항은 각각 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 절차가 이루어지는 것을 전제로 그 다음에 이어지는 절차를 순차적으로 규정하고 있는데, 이러한 조문의 체계에 비추어 볼 때 같은 조 제2항 및 제3항에 따른 주민투표 및 유치 신청 등 일련의 절차를 거치지 않고 이전부지를 선정할 수 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  따라서, 이전후보지 지방자치단체의 장이 군공항이전법 제8조제2항에 따른 유치 신청을 하지 않은 경우, 국방부장관은 해당 지역을 이전부지로 선정할 수 없다고 할 것입니다.