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1. 질의요지

「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 “학교용지법”이라 함)  제5조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항제4호에서는 개발사업을 시행하는 자(이하 “개발사업시행자”라 함)가 학교용지 또는 학교시설을 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우에는 학교용지부담금(이하 “부담금”이라 함)을 면제하여야 한다고 규정하고 있는바,

  「지방교육자치에 관한 법률」 제34조제4항에 따른 교육지원청의 조직이 기존 학교의 유휴교실(遊休敎室)을 이용하던 중 학교용지법 제2조제2호에 따른 개발사업(이하 “개발사업”이라 함)으로 교실 수요가 증가하여 개발사업시행자의 비용으로 해당 유휴교실을 다시 교실로 리모델링하고, 교육지원청의 조직을 외부로 이전하기로 한 경우, 시ㆍ도지사는 개발사업시행자가 부담하는 교육지원청 조직의 외부 이전 비용에 대하여 학교용지법 제5조제4항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제4호에 따라 부담금을 면제할 수 있는지?

※ 질의배경

ㅇ 종래 기존 학교의 유휴교실을 교육지원청의 조직에서 사용하던 중 개발사업에 따른 학생수요 증가에 따라 해당 시설을 다시 교실로 리모델링하고 해당 기관을 이전하기로 결정하고, 그에 따른 비용을 개발사업시행자가 전부 부담하기로 함.
ㅇ 경기도는 유휴교실을 사용하던 교육지원청 조직의 이전 비용에 대하여 부담금을 면제하여야 하는지에 대하여 교육부에 질의하였으나, 교육부에서 1개월이 경과하도록 회신이 없자 법제처에 이 건에 대한 해석을 요청한 사안임.

2. 회답

  「지방교육자치에 관한 법률」 제34조제4항에 따른 교육지원청의 조직이 기존 학교의 유휴교실을 이용하던 중 학교용지법 제2조제2호에 따른 개발사업으로 교실 수요가 증가하여 개발사업시행자의 비용으로 해당 유휴교실을 다시 교실로 리모델링하고, 교육지원청의 조직을 외부로 이전하기로 한 경우, 시ㆍ도지사는 개발사업시행자가 부담하는 교육지원청 조직의 외부 이전 비용에 대하여 학교용지법 제5조제4항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제4호에 따라 부담금을 면제할 수 없습니다.

3. 이유

  학교용지법 제2조제3호에서는 부담금을 개발사업에 대하여 시ㆍ도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비로 정의하고 있고, 같은 법 제5조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 시ㆍ도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제4호에서는 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시ㆍ도의 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우에는 부담금을 면제하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「지방교육자치에 관한 법률」 제34조제1항에서는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 분장하기 위하여 1개 또는 2개 이상의 시ㆍ군 및 자치구를 관할구역으로 하는 하급교육행정기관으로서 교육지원청을 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 교육지원청의 조직과 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 「지방교육자치에 관한 법률」 제34조제4항에 따른 교육지원청의 조직이 기존 학교의 유휴교실을 이용하던 중 학교용지법 제2조제2호에 따른 개발사업으로 교실 수요가 증가하여 개발사업시행자의 비용으로 해당 유휴교실을 다시 교실로 리모델링하고, 교육지원청의 조직을 외부로 이전하기로 한 경우, 시ㆍ도지사는 개발사업시행자가 부담하는 교육지원청 조직의 외부 이전 비용에 대하여 학교용지법 제5조제4항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제4호에 따라 부담금을 면제할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여 그 부과요건 또는 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것인데(법제처 2010. 6. 14. 회신 10-0161 해석례 및 법제처 2013. 4. 26. 회신 13-0101 해석례 참조), 학교용지법 제5조제4항제4호에서는 부담금 면제 대상을 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우로 규정하고 있을 뿐이므로, 비록 개발사업 시행에 따른 학교시설의 확충을 위하여 유휴교실을 사용하던 교육지원청의 조직을 외부로 이전하는 것이라도, 이는 법문언상 학교용지법 제5조제4항제4호에 따른 학교시설을 공급하는 것으로 볼 수는 없으므로, 그러한 비용까지 부담금 면제의 사유로 보는 것은 합리적인 이유없이 부담금 면제 사유를 확장하는 것으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.
  
  그리고, 부담금은 학교용지법 제5조제1항에 따라 학교 신설 및 학급 증설에 대한 필요성을 야기한 원인제공자인 개발사업시행자에게 학교시설설치 비용의 일부를 부담하도록 하는 것으로서, 같은 법 제5조제4항제1호 및 제4호에서 부담금을 필요적으로 면제하도록 규정하고 있는 것은 부담금의 부과 목적이 이미 달성되었거나 부담금 부과의 필요성을 야기시키지 아니하는 경우에 예외적으로 부담금을 면제하기 위한 것입니다(헌법재판소 2008. 9. 25. 선고 2007헌가9 결정례 참조). 

  그런데, 학교의 교실은 학교의 교수ㆍ학습활동에 필요한 시설물로서 학교의 교수ㆍ학습활동 외의 용도로 사용될 것이 예정되어 있지 않는다고 할 것인데, 유휴교실을 교육지원청의 조직이 학교의 교수ㆍ학습활동 외의 목적으로 사용하였다가 해당 유휴교실을 다시 학교의 교수ㆍ학습활동을 하기 위한 교실로 사용하기 위하여 교육지원청의 조직을 학교 외부로 이전하는 것은 해당 개발사업을 시행한 개발사업자가 아닌 교육지원청의 조직을 유휴교실에 입주하게 한 자의 책임에 속하는 것이며, 교육지원청 조직의 설치 및 그에 필요한 경비의 지출은 해당 지방자치단체에 귀속되는 의무로서(「지방자치법」 제141조 본문 참조), 유휴교실을 사용하던 교육지원청의 조직을 학교 외부로 이전하는 것은 해당 지방자치단체의 책임에 속하는 교육지원청 조직의 설치ㆍ운영에 관한 사항일 뿐이지, 이를 학교용지를 확보하거나 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 징수하는 부담금 부과의 목적에 해당한다고 할 수는 없다고 할 것이므로, 유휴교실에 설치된 교육지원청의 조직을 이전하는 것을 부담금의 면제사유인 부담금의 부과 목적이 이미 달성되었거나 부담금 부과의 필요성을 야기시키지 아니하는 경우로 볼 수는 없다고 할 것입니다.

  따라서, 「지방교육자치에 관한 법률」 제34조제4항에 따른 교육지원청의 조직이 기존 학교의 유휴교실을 이용하던 중 개발사업으로 교실 수요가 증가하여 개발사업시행자의 비용으로 해당 유휴교실을 다시 교실로 리모델링하고, 교육지원청의 조직을 외부로 이전하기로 한 경우, 시ㆍ도지사는 개발사업시행자가 부담하는 교육지원청 조직의 외부 이전 비용에 대하여 학교용지법 제5조제4항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제4호에 따라 부담금을 면제할 수 없습니다.