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1. 질의요지

「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제12조에서는 해양수산부장관, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “공유수면관리청”이라 함)이 같은 법 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자”라 함)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 되고, 다만 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령」(이하 “공유수면법 시행령”이라 함) 제12조제1항에서는 공유수면법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”란 공유수면법 제8조에 따른 점용ㆍ사용허가를 받은 자(제1호), 공유수면법 제28조에 따른 매립면허를 받은 자(제2호), 「수산업법」 제2조제11호에 따른 입어자(入漁者, 제3호), 「수산업법」 제8조에 따른 어업면허를 받은 자(제4호), 「수산업법」 제41조제3항에 따른 구획어업 및 육상해수양식어업의 허가를 받은 자(제5호), 「수산종자산업육성법」 제21조에 따른 수산종자생산업의 허가를 받은 자(제5호의2), 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자(제6호) 및 조선소의 소유자 또는 점유자(제7호)를 말한다고 규정하고 있는바,

  공유수면법 시행령 제12조제1항제6호에 따른 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자는 공유수면법 시행령 제12조제1항제1호부터 제5호까지, 제5호의2 및 제7호에 해당하는 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자로 한정되는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자의 개념에 대해서 국가, 지방자치단체 및 개인 등으로 소유자 또는 점유자를 별도로 구분하고 있지 않다는 해양수산부의 회신에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  공유수면법 시행령 제12조제1항제6호에 따른 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자는 공유수면법 시행령 제12조제1항제1호부터 제5호까지, 제5호의2 및 제7호에 해당하는 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자로 한정되지 않습니다.

3. 이유

  공유수면법 제12조에서는 공유수면관리청이 같은 법 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거나 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 되고, 다만 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 공유수면법 시행령 제12조제1항에서는 공유수면법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”란 공유수면법 제8조에 따른 점용ㆍ사용허가를 받은 자(제1호), 공유수면법 제28조에 따른 매립면허를 받은 자(제2호), 「수산업법」 제2조제11호에 따른 입어자(제3호), 「수산업법」 제8조에 따른 어업면허를 받은 자(제4호), 구획어업 및 육상해수양식어업의 허가를 받은 자(제5호), 「수산종자산업육성법」 제21조에 따른 수산종자생산업의 허가를 받은 자(제5호의2), 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자(제6호) 및 조선소의 소유자 또는 점유자(제7호)를 말한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 공유수면법 시행령 제12조제1항제6호에 따른 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자는 공유수면법 시행령 제12조제1항제1호부터 제5호까지, 제5호의2 및 제7호에 해당하는 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자로 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 공유수면법 제12조에서는 공유수면관리청이 공유수면 점용ㆍ사용허가 등을 할 때에 그로 인해 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자가 있으면 그 허가 등을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제12조제1항제6호에서는 공유수면법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”의 하나로 “인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자”를 규정하고 있을 뿐, 해당 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자가 갖추어야 할 다른 요건에 대해서는 규정하고 있지 않습니다.

  또한, 일반적으로 법령에서 어떤 요건을 별개의 항이나 호로 내용을 나누어 규정하는 경우 각 항이나 각 호 간의 관계에 대해 특별한 규정이 없으면 각 항이나 각 호는 독립적이고 병렬적인 요건을 정하고 있다고 할 것인데(법제처 2016. 5. 18. 회신 16-0092 해석례), 공유수면법 시행령 제12조제1항제6호에서는 같은 항 제1호부터 제5호까지, 제5호의2 및 제7호 중 어느 하나의 호와의 관계에 대한 특별한 규정 없이 “인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자”를 공유수면법 제12조 각 호 외의 부분 본문에 따른 “대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”로 규정하고 있으므로, 공유수면법 시행령 제12조제1항 각 호는 독립적이고 병렬적으로 공유수면법 제12조에 따른 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자를 각각 규정한 것으로 보아야 할 것입니다.

  그리고, 공유수면법 제12조 및 같은 법 시행령 제12조제1항제6호에서 “인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자”를 공유수면법 제8조나 제10조에 따른 점용ㆍ사용 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리자로 규정한 취지는 공유수면 점용ㆍ사용 허가나 협의 또는 승인에 따라 공유수면법 제8조제1항 각 호에 따른 공유수면에 접한 토지를 공유수면 이하로 굴착하는 행위 등이 가능하게 되어 그 인접한 토지나 인공구조물의 효용가치 등을 훼손할 수 있으므로 공유수면의 점용ㆍ사용 허가 등으로 인해 그 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자가 겪게 되는 피해를 방지하기 위한 것이라는 점, 공유수면의 점용ㆍ사용 지역에 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자라는 이유만으로 그 권리에 피해가 예상된다고 바로 인정하는 것이 아니라, 공유수면법 시행령 제12조제4항에 따른 기준 등을 종합적으로 고려하여 피해 예상 여부를 판단하고 있다는 점까지 고려해 볼 때, 공유수면법 시행령 제12조제1항제6호의 요건을 갖춘 자가 같은 항 제1호부터 제5호까지, 제5호의 및 제7호에 해당하는 요건을 추가로 갖추어야만 공유수면 점용허가 등으로 인해 피해가 예상되는 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자로 보기도 어려울 것입니다. 

  한편, 공유수면법 제12조 및 같은 법 시행령 제12조제1항에서 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자”라는 용어를 사용하고 있는데, 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자는 공유수면법 등 관련 법령에 따른 권리가 있는 자이어야 하고, 사유지 소유자나 관련 법령에 따라 행정청으로부터 인ㆍ허가 등을 받지 않는 자는 배제하는 것이 적절하므로, 공유수면법 시행령 제12조제1항제6호의 “인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자”를 공유수면법 시행령 제12조제1항제1호부터 제5호까지, 제5호의2 및 제7호에 해당하는 소유자 또는 점유자로 한정해야한다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 공유수면법 제12조는 공유수면 점용ㆍ사용허가 등으로 인해 그 인접 토지 등의 이용이 제한되는 종전 권리자를 보호하기 위한 취지에서 만들어진 규정으로, 공유수면법 시행령 제12조제1항제1호부터 제5호까지, 제5호의2 및 제7호에 해당하지 않는 공유수면에 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유권 또는 점유권이 그러한 보호 대상에서 제외되어야 할 합리적인 이유가 있다고 보기는 어려울 뿐만 아니라, 공유수면법 시행령 제12조제1항제6호에서 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자에 “인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자”를 포함한 것은 법률의 위임에 따라 정책적 판단으로 공유수면에 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유권 또는 점유권을 공유수면 점용ㆍ사용허가 등으로 피해가 예상되는 권리로 규정한 것이라고 볼 수 있다는 점, 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자라는 용어는 단순히 공유수면법 제12조에 따른 “허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”의 약칭을 의미하는 것에 불과하다는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 공유수면법 시행령 제12조제1항제6호에 해당하는 자를 같은 항 제1호부터 제5호까지, 제5호의2 및 제7호에 해당하는 소유자 또는 점유자로 한정해야한다는 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공유수면법 시행령 제12조제1항제6호에 따른 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자는 공유수면법 시행령 제12조제1항제1호부터 제5호까지, 제5호의2 및 제7호에 해당하는 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자로 한정되지 않는다고 할 것입니다.