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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제29조제1항에서는 같은 법에 따른 국토교통부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함), 시장, 군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시ㆍ도지사, 시장, 군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)은 같은 조 제1항에 따라 권한이 위임된 사무 중 대통령령으로 정하는 사무를 처리하는 경우에는 공익성, 환경훼손 가능성 및 같은 법 제106조에 따른 중앙도시계획위원회(이하 “중앙도시계획위원회”라 함)의 심의 필요성 등에 관하여 국토교통부장관과 미리 협의하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제40조제1항 본문에서는 국토교통부장관은 개발제한구역을 해제하려는 지역이 같은 영 제2조제3항제1호 또는 제3호에 따른 지역으로서 면적이 30만제곱미터 이하인 경우 등에는 개발제한구역법 제29조제1항에 따라 같은 법 제8조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 같은 법 제9조에 따른 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다고 규정하고 있고, 개발제한구역법 시행령 제40조제3항에서는 시ㆍ도지사가 같은 조 제1항제1호에 따라 도시ㆍ군관리계획 결정을 할 때 중앙도시계획위원회 심의에 관해서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제113조제1항제2호를 적용한다고 규정하고 있으며, 개발제한구역법 시행령 제40조제9항 본문에서는 개발제한구역법 제29조제2항 전단에 따른 “대통령령으로 정하는 사무”란 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제1호, 제3호 또는 제5호에 따른 개발제한구역 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정에 관한 사무를 말한다고 규정하고 있는바,

  시ㆍ도지사는 개발제한구역법 제29조제2항에 따른 국토교통부장관과의 협의 결과에 따라 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 경우에도 반드시 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 추가적으로 거쳐 도시ㆍ군관리계획을 결정하여야 하는지?

※ 질의배경

○ 경기도는 개발제한구역법 제29조제2항에 따른 국토교통부장관과의 협의 결과에 따라 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 도시ㆍ군관리계획에 대해서도 반드시 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 추가적으로 거쳐야 하는지 여부를 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부가 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 경우에는 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 된다는 내용의 회신을 하자, 경기도가 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  시ㆍ도지사는 개발제한구역법 제29조제2항에 따른 국토교통부장관과의 협의 결과에 따라 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 경우에는 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 추가적으로 거치지 않고 도시ㆍ군관리계획을 결정할 수 있습니다. 

3. 이유

  개발제한구역법 제8조제1항에서는 도시ㆍ군관리계획은 국토교통부장관이 결정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려는 때에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제29조제1항에서는 같은 법에 따른 국토교통부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 시ㆍ도지사, 시장, 군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시ㆍ도지사, 시장, 군수 또는 구청장은 같은 조 제1항에 따라 권한이 위임된 사무 중 대통령령으로 정하는 사무를 처리하는 경우에는 공익성, 환경훼손 가능성 및 중앙도시계획위원회의 심의 필요성 등에 관하여 국토교통부장관과 미리 협의하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 개발제한구역법 시행령 제40조제1항에서는 국토교통부장관은 개발제한구역을 해제하려는 지역이 같은 영 제2조제3항제1호 또는 제3호에 따른 지역으로서 면적이 30만제곱미터 이하이거나 같은 영 제2조제3항제2호에 따른 취락 또는 같은 항 제5호에 따른 토지, 제6호에 따른 개발제한구역 경계선의 관통 대지 및 제7호에 따른 소규모 토지에 해당하는 경우에는 개발제한구역법 제29조제1항에 따라 같은 법 제8조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정(제1호) 및 같은 법 제9조에 따른 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시(제2호)의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 시ㆍ도지사가 같은 조 제1항제1호에 따라 도시ㆍ군관리계획 결정을 할 때 중앙도시계획위원회 심의에 관해서는 국토계획법 제113조제1항제2호를 적용한다고 규정하고 있으며, 개발제한구역법 시행령 제40조제9항 본문에서는 개발제한구역법 제29조제2항 전단에 따른 “대통령령으로 정하는 사무”란 개발제한구역법 시행령 제2조제3항제1호, 제3호 또는 제5호에 따른 개발제한구역 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정에 관한 사무를 말한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 시ㆍ도지사는 개발제한구역법 제29조제2항에 따른 국토교통부장관과의 협의 결과에 따라 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 경우에도 반드시 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 추가적으로 거쳐 도시ㆍ군관리계획을 결정하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 개발제한구역법 제29조제2항 및 개발제한구역법 시행령 제40조제9항에서 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획 결정을 할 때 “중앙도시계획위원회의 심의 필요성” 등에 관하여 국토교통부장관과 미리 협의하도록 한 입법 취지는 소규모 개발제한구역의 해제 권한을 시ㆍ도지사에 위임하되, 일정한 개발제한구역 해제에 대해서는 그 해제 전에 국토교통부장관과의 사전협의를 의무화함으로써 시ㆍ도지사의 무분별한 개발제한구역 해제를 예방하려는 것인데(2015. 12. 29. 법률 제13670호로 일부개정되어 2016. 3. 30. 시행된 개발제한구역법 개정이유ㆍ주요내용 및 국회 검토보고서 참조), 개발제한구역법 제29조제2항에서는 국토교통부장관과의 협의 대상으로 “중앙도시계획위원회의 심의 필요성”을 규정하고 있어서 그 문언상 시ㆍ도지사에게 위임된 일정한 개발제한구역 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정에 대해서도 국토교통부장관과의 협의 결과에 따라서는 시ㆍ도도시계획위원회가 아닌 중앙도시계획위원회의 심의를 받을 수 있도록 하고 있는바, 중앙도시계획위원회의 심의와 시ㆍ도도시계획위원회의 심의는 모두 개발제한구역 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획의 결정에 대한 심의로서 본질적인 차이가 없다고 할 것이므로, 국토교통부장관과의 협의 결과에 따라 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 경우에는 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 중복적으로 거치도록 할 필요는 없다고 보아야 할 것입니다.

  또한, 개발제한구역법 제29조제1항 및 개발제한구역법 시행령 제40조제1항에서 도시ㆍ군관리계획 결정 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한 취지는 개발제한구역 해제절차를 간소화하여 토지소유자의 재산권을 회복시키고 각종 개발사업을 촉진하여 지역경제를 활성화하기 위한 것인데(2015. 12. 29. 법률 제13670호로 일부개정되어 2016. 3. 30. 시행된 개발제한구역법 국회 검토보고서 참조), 만약 시ㆍ도지사가 개발제한구역법 제29조제2항에 따른 국토교통부장관과의 협의 결과에 따라 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 경우에도 반드시 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 추가적으로 거쳐야 한다고 본다면, 동일한 도시ㆍ군관리계획 결정에 대하여 중복적인 심의를 거치도록 하여 개발제한구역 해제절차 간소화라는 입법 취지에 부합하지 않는 결과를 초래할 것입니다.

  한편, 개발제한구역법 제29조제2항에 따른 “중앙도시계획위원회의 심의”는 같은 항에 따른 공익성, 환경훼손 가능성 등에 관한 국토교통부장관의 협의 의견을 보완하기 위한 절차이고, 그 심의의 대상도 개발제한구역의 지정 또는 해제의 기준ㆍ요건 및 절차 등을 정한 국토교통부훈령인 「개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침」 4-2-2.(2)제5항 각 목 및 제6항의 사항에 대한 것으로 한정되므로, 개발제한구역법 제29조제2항에 따른 “중앙도시계획위원회의 심의”는 도시ㆍ군관리계획 결정의 전반적인 사항에 대한 심의인 같은 법 제8조제3항 및 개발제한구역법 시행령 제40조제3항에 따른 “중앙도시계획위원회의 심의”와는 구분되는 것이므로, 개발제한구역법 제29조제2항에 따른 국토교통부장관과의 협의 결과 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 경우에도 반드시 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 추가적으로 거쳐야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 개발제한구역법 제29조제2항 및 개발제한구역법 시행령 제40조제9항에서는 시ㆍ도지사가 국토교통부장관으로부터 위임받은 사무 중 일정 요건에 해당하는 개발제한구역 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정에 관한 사무를 처리하는 경우에는 공익성, 환경훼손 가능성 및 중앙도시계획위원회의 심의 필요성에 대하여 국토교통부장관과 협의를 하도록 하고 있으므로, 이에 따른 중앙도시계획위원회의 심의는 도시ㆍ군관리계획 결정 자체에 대한 심의로서, 국토교통부장관의 협의 의견을 보완하기 위한 심의가 아님이 문언상 명백하고, 「개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침」 4-2-2.(2)제5항 각 목 및 제6항은 도시ㆍ군관리계획 결정이 이러한 내용을 담고 있는 경우에 중앙도시계획위원회의 심의를 거치도록 하는 규정이지, 중앙도시계획위원회의 심의 대상을 한정하려는 취지의 규정은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
 
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 시ㆍ도지사는 개발제한구역법 제29조제2항에 따른 국토교통부장관과의 협의 결과에 따라 중앙도시계획위원회의 심의를 거친 경우에는 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 추가적으로 거치지 않고 도시ㆍ군관리계획을 결정할 수 있다고 할 것입니다.