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1. 질의요지

「농지법」 제38조제6항제3호에서는 농림축산식품부장관이 같은 법 제35조제1항 각 호에 따른 시설이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지의 보전ㆍ관리 및 조성을 위한 부담금(이하 “농지보전부담금”이라 함)을 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에서는 「농지법」 제35조제1항 각 호에 따른 시설이나 그 밖의 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우에 해당하는 감면대상의 하나로 “「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조제3항제1호에 따른 공기업(이하 “공기업”이라 함), 「지방공기업법」에 따른 지방직영기업ㆍ지방공사 및 지방공단(이하 “지방공사등”이라 함) 또는 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 “민간투자법”이라 함) 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 같은 조 제1호사목ㆍ아목ㆍ차목 또는 타목부터 거목까지의 시설(이하 “사회기반시설”이라 함)”을 규정하고 있는바, 

  공기업이 설치하는 시설이 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 농지보전부담금 감면대상에 해당하려면 해당 시설이 사회기반시설이어야 하는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 공기업의 시설이기만 하면, 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 농지보전부담금 감면 대상에 해당하는 것이 아닌지 농림축산식품부에 질의하였으나, 농림축산식품부가 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 농지보전부담금 감면 대상에 해당하려면 공기업이 설치하는 시설이 사회기반시설에 해당하여야 한다고 답변하자, 이에 이의가 있어 해석을 요청함.

2. 회답

  공기업이 설치하는 시설이 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 농지보전부담금 감면대상에 해당하려면 해당 시설은 사회기반시설이어야 합니다.

3. 이유

  「농지법」 제38조제1항에서는 같은 법 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받은 자(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지보전부담금을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 내야 한다고 규정하고 있고, 「농지법」 제38조제6항에서는 농림축산식품부장관이 국가나 지방자치단체가 공용 목적이나 공공용 목적으로 농지를 전용하는 경우(제1호), 대통령령으로 정하는 중요 산업 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우(제2호), 같은 법 제35조제1항 각 호에 따른 시설이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우(제3호)의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지보전부담금을 감면할 수 있다고 규정하고 있으며, 「농지법」 제38조제15항에서는 농지보전부담금의 납부기한, 납부 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 「농지법 시행령」 제52조에서는 「농지법」 제38조제6항에 따른 농지보전부담금의 감면대상 및 감면비율은 별표 2와 같다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 2 제3호에서는 「농지법」 제35조제1항 각 호에 따른 시설이나 그 밖의 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우, 그 감면대상과 감면비율을 세부적으로 규정하면서, 같은 법 시행령 별표 2 제3호초목에서는 공기업, 지방공사등 또는 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설을 감면대상의 하나로 규정하고 있으며, 민간투자법 제2조제1호에서는 사회기반시설로 수도 및 중수도(사목), 하수도, 공공하수처리시설, 분뇨처리시설 및 하ㆍ폐수처리수 재이용시설(아목), 어항시설(차목), 전기통신설비(타목), 전원설비(파목), 가스공급시설(하목), 집단에너지시설(거목) 등을 규정하고 있는바, 

  이 사안은 공기업이 설치하는 시설이 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 농지보전부담금 감면대상에 해당하려면 해당 시설이 사회기반시설이어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에서는 농지보전부담금 감면대상을 “공기업, 지방공사등 또는 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설”이라고 규정하고 있는바, 해당 규정에 따른 농지보전부담금의 감면대상이 ① 공기업, ② 지방공사등, ③ 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설인지, 아니면 ① 공기업이 설치하는 사회기반시설, ② 지방공사등이 설치하는 사회기반시설, ③ 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설인지는 해당 규정의 문언의 구조와 농지보전부담금 감면 목적, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다. 

  그런데, 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목은 공기업, 지방공사등 또는 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설을 농지보전부담금 감면대상으로 규정하고 있고, 일반적으로 쉼표(,)가 같은 자격의 어구를 열거할 때 그 사이에 사용되는 문장부호라는 점을 고려해 보면(「한글맞춤법」 문화체육관광부고시 제2017-12호), 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목의 규정 중 “쉼표(,)”와 “또는”으로 연결된 “공기업”과 “지방공사등”은 “민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자”와 같은 자격의 어구로서, 농지보전부담금 감면대상인 사회기반시설을 설치하는 행위 주체를 의미한다고 보아야 할 것이므로, 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 농지보전부담금 감면대상은 ① 공기업이 설치하는 사회기반시설, ② 지방공사등이 설치하는 사회기반시설, ③ 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자가 설치하는 사회기반시설이라고 보아야 할 것입니다. 

  그리고, 조세나 부담금의 부과요건이거나 감면요건은 특별한 사정이 없는 한 문언의 의미에 충실하게 해석하여야 할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 감면요건 가운데 명백히 특혜 규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하여야 할 것인바(대법원 2007. 10. 26. 선고, 2007두9884 판결례 참조),   「농지법」 제38조제6항에서는 농지보전부담금을 감면할 수 있는 경우를 국가나 지방자치단체가 공용 목적이나 공공용 목적으로 농지를 전용하는 경우(제1호), 대통령령으로 정하는 중요 산업 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우(제2호), 같은 법 제35조제1항 각 호에 따른 시설이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우(제3호)의 어느 하나라고 규정하고 있고, 같은 항 제3호의 위임에 따른 「농지법 시행령」 별표 2 제3호 각 목에서도 「농어촌도로 정비법」 제2조 및 제3조에 따른 농어촌도로 및 도로 부속물(라목), 비영리법인이 농촌에 설치ㆍ운영하는 「의료법」 또는 「사회복지사업법」에 따른 의료기관 또는 사회복지시설(로목), 국가ㆍ지방자치단체 또는 「산업재해보상보험법」에 따른 근로복지공단이 설치하는 근로복지시설(토목) 등을 농지보전부담금 감면대상으로 규정하는 등 농지법령에서는 농지보전부담금 감면대상이나 그 설치 주체, 감면대상의 주된 목적이나 용도 등이 특정될 수 있도록 구체적으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 감면대상도 설치 주체인 “공기업, 지방공사등, 민간투자법 제2조제7호에 따른 사업시행자”가 설치하는 “사회기반시설”을 의미한다고 보는 것이 해당 규정의 문언에 충실한 해석일 뿐만 아니라, 농지보전부담금 및 감면대상을 규정한 농지법령의 입법 취지와도 부합한다고 할 것입니다. 
 
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공기업이 설치하는 시설이 「농지법 시행령」 별표 2 제3호초목에 따른 농지보전부담금 감면대상에 해당하려면 해당 시설은 사회기반시설이어야 한다고 할 것입니다.