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1. 질의요지

「산지관리법」 제15조의2제1항 본문에서는 「광업법」에 따른 광물의 채굴, 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “산림청장등”이라 함)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 산지일시사용허가의 절차, 기준, 조건, 기간ㆍ기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제18조의2제3항 및 별표 3의2 제1호가목에서는 토석채취제한지역이 아닌 산지에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 별표 비고 제4호에서는 산지일시사용허가기준 중에서 산지의 지형여건 또는 사업수행상 위 기준을 적용하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우에는 중앙산지관리위원회의 심의를 거쳐 그 기준을 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있는바, 
 
  「산지관리법 시행령」 별표 3의2 비고 제4호에 따라 토석채취제한지역에서 「광업법」에 따른 광물의 채굴 중 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 산림청은「산지관리법 시행령」 별표 3의2 비고 제4호에 따라 토석채취제한지역에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있는지에 관하여 내부에서 의견이 대립하여 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  「산지관리법 시행령」 별표 3의2 비고 제4호에 따라 토석채취제한지역에서 「광업법」에 따른 광물의 채굴 중 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 없습니다.

3. 이유

 「산지관리법」 제15조의2제1항 본문에서는 「광업법」에 따른 광물의 채굴, 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 산지일시사용허가의 절차, 기준, 조건, 기간ㆍ기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제18조의2제3항에서는 같은 법 제15조의2제3항에 따른 산지일시사용허가의 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 별표 3의2와 같다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 3의2 제1호가목의 대상시설ㆍ행위의 지역란 본문에서는 토석채취제한지역이 아닌 산지에서 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 별표 비고 제4호에서는 산지일시사용허가기준 중에서 산지의 지형여건 또는 사업수행상 위 기준을 적용하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우에는 중앙산지관리위원회의 심의를 거쳐 그 기준을 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 「산지관리법」 제22조제1항에서는 같은 법 또는 다른 법률의 규정에 따라 중앙산지관리위원회의 심의대상에 해당하는 사항(제1호), 그 밖에 산지의 보전 및 이용에 관한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항(제3호) 등의 사항을 심의하기 위하여 산림청에 중앙산지관리위원회를 둔다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제27조에서는 중앙산지관리위원회의 심의사항으로 별표 4 비고 제5호에 따른 허가기준 완화에 관한 사항(제5호의3), 별표 4의2 비고에 따른 허가기준 완화에 관한 사항(제5호의4) 등을 규정하고 있는바,
 
  이 사안은 「산지관리법 시행령」 별표 3의2 비고 제4호에 따라 토석채취제한지역에서 「광업법」에 따른 광물의 채굴 중 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「산지관리법 시행령」 별표3의2는 산지일시사용허가에 관해 “대상시설ㆍ행위”, “대상시설ㆍ행위의 지역” 및 “대상시설ㆍ행위의 조건ㆍ기준”으로 항목을 구분하여 규정하고 있고, 같은 별표 비고 제5호와 제6호에서도 “대상시설ㆍ행위별 지역ㆍ조건ㆍ기준”이라는 문언을 사용하여 “지역”과 “기준”을 구별하고 있으며, 특히 같은 별표 비고 제7호에서는 일정한 경우에 토석채취제한지역에 해당하는 지역이더라도 토석채취제한지역이 아닌 산지로 보아 같은 표 제1호가목의 기준에 따라 산지일시사용허가를 할 수 있다고 규정하여 “토석채취제한지역”이라는 지역구분과 “산지일시사용허가에 관한 제1호가목의 기준”을 분명히 구분하고 있음을 고려해 볼 때 같은 별표 비고 제4호에 따라 완화 적용할 수 있는 “기준”이란 같은 별표에 규정된 내용 중에서 “대상시설ㆍ행위의 조건ㆍ기준”이라고 보는 것이 해당 규정의 문언에 부합하는 해석일 것입니다.

  또한, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인바(법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조) 「산지관리법 시행령」별표 3의2 비고 제4호는 같은 별표에서 규정하고 있는 사항에 대해 완화하여 적용할 수 있도록 예외적으로 허용하는 규정으로서 그 의미를 엄격하게 해석할 필요가 있으므로 “기준”이라는 문언의 의미를 “대상시설ㆍ행위의 조건ㆍ기준” 뿐만 아니라 “대상시설ㆍ행위의 지역”까지도 포함하는 것으로 확대하여 해석할 수는 없을 것입니다.

  아울러, 이처럼 「산지관리법 시행령」 별표3의2 비고 제4호에 따라 중앙산지관리위원회의 심의를 거쳐 완화하여 적용할 수 있는 사항을 “대상시설ㆍ행위의 조건ㆍ기준”으로 해석하는 것이 같은 별표 제1호 가목에서 광물 채굴에 관한 산지일시사용허가가 허용되는 지역을 “산지전용ㆍ일시사용제한지역 및 토석채취제한지역이 아닌 산지”라고 명확하게 규정하면서 토석채취제한지역에서 광물 노천채굴행위에 대해 산지일시사용허가를 할 수 있는 경우를 일정한 경우의 고령토의 굴취ㆍ채취와 같은 별표 비고 제7호의 경우로 한정하여 명시하고 있는 관련 규정들과의 체계적인 관계에 부합하고, 나아가 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지하려는 산지관리법의 입법목적에 맞는 합리적인 해석이라고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「산지관리법 시행령」 별표 3의2 비고 제4호에 따라 토석채취제한지역에서 「광업법」에 따른 광물의 채굴 중 노천채굴을 위한 산지일시사용허가를 할 수는 없다고 할 것입니다.