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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제1항제2호다목에서는 용도지역의 한 종류로 계획관리지역을 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 별표 19 제2호자목(3) 및 별표 20 제1호자목(1)에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물의 하나로  「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」(이하 “수질수생태계법”이라 함) 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질(이하 “특정수질유해물질”이라 함)이 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령」(이하 “수질수생태계법 시행령”이라 함) 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 건축물이되, 같은 법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우는 제외한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 수질수생태계법 제33조제1항 본문에서는 폐수배출시설을 설치하려는 자는 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 같은 조 제7항에 따라 폐수무방류배출시설을 설치하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항에서는 환경부령으로 정하는 특정수질유해물질을 배출하는 폐수배출시설의 경우 폐수배출시설의 설치제한지역에서 폐수무방류배출시설로 하여 이를 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제9항제3호 및 같은 법 시행령 제31조제7항 각 호에서는 폐수무방류배출시설을 설치하는 경우 설치하여야 하는 시설을 규정하고 있으며, 수질수생태계법 제34조제1항에서는 같은 법 제33조제1항 단서 및 같은 조 제2항에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가 또는 변경허가에 관한 사항을 규정하고 있는바, 

  국토계획법에 따른 계획관리지역에 해당하면서 수질수생태계법에 따른 폐수배출시설의 설치제한지역에는 해당하지 않는 지역에 특정수질유해물질을 수질수생태계법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 발생시키는 시설로서, 같은 영 제31조제7항 각 호에 따른 시설은 갖추지 않았으나 폐수를 공공수역으로 방류하지 않고 전량 재이용하는 폐수배출시설을 설치할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 공장의 등록 업무를 대행하는 자로서, 계획관리지역에 특정수질유해물질을 수질수생태계법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 발생시키는 시설을 설치하는 경우 폐수배출시설의 설치제한지역에는 폐수무방류배출시설을 설치할 수 있고, 폐수배출시설의 설치제한지역이 아닌 지역에는 폐수를 공공수역으로 방류하지 않고 전량 재이용하는 폐수배출시설을 설치할 수 없다는 점이 불합리하다고 생각하여 이에 대해 국토교통부에 질의하였으나, 국토교통부에서는 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목(3) 단서는 폐수배출시설의 설치제한지역에 수질수생태계법 시행령 제31조제7항 각 호에 따른 시설을 모두 갖추어 설치되는 폐수무방류배출시설만을 의미하므로, 폐수를 전량 재이용하는 폐수배출시설은 설치할 수 없다고 회신하자, 이에 이의가 있어서 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  국토계획법에 따른 계획관리지역에 해당하면서 수질수생태계법에 따른 폐수배출시설의 설치제한지역에는 해당하지 않는 지역에 특정수질유해물질을 수질수생태계법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 발생시키는 시설로서, 같은 영 제31조제7항 각 호에 따른 시설은 갖추지 않았으나 폐수를 공공수역으로 방류하지 않고 전량 재이용하는 폐수배출시설을 설치할 수 없습니다.

3. 이유

  국토계획법 제36조제1항제2호다목에서는 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역을 계획관리지역으로 규정하고 있고, 같은 법 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 국토계획법 시행령 별표 20 제1호자목(1)에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물의 하나로 같은 영 “별표 19 제2호자목(1)부터 (4)까지에 해당하는 것”을 규정하고 있고, 같은 영 별표 19 제2호자목(3)에서는 특정수질유해물질이 같은 법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는 건축물로 하되, 같은 법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우는 제외한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 수질수생태계법 제2조제8호에서는 “특정수질유해물질”이란 사람의 건강, 재산이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 수질오염물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제10호 본문에서는 “폐수배출시설”이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제11호에서는 “폐수무방류배출시설”이란 폐수배출시설에서 발생하는 폐수를 해당 사업장에서 수질오염방지시설을 이용하여 처리하거나 같은 폐수배출시설에 재이용하는 등 공공수역으로 배출하지 아니하는 폐수배출시설을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제33조제1항 본문에서는 폐수배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제31조제1항제1호에서는 특정수질유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 이상으로 배출되는 폐수배출시설을 같은 법 제33조제1항 본문에 따라 설치허가를 받아야 하는 폐수배출시설의 하나로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」 제35조의2 및 별표 13의2에서는 특정수질유해물질 폐수배출시설 적용기준을 규정하고 있습니다. 

  그리고, 수질수생태계법 제33조제1항 단서에서는 같은 조 제7항에 따라 폐수무방류배출시설을 설치하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 허가를 받은 자가 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에는 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 환경부장관은 상수원보호구역의 상류지역, 특별대책지역 및 그 상류지역, 취수시설이 있는 지역 및 그 상류지역의 폐수배출시설로부터 배출되는 수질오염물질로 인하여 환경기준을 유지하기 곤란하거나 주민의 건강ㆍ재산이나 동식물의 생육에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정되는 경우에는 관할 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 폐수배출시설의 설치(변경을 포함함)를 제한할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제7항에서는 같은 조 제5항 및 제6항에도 불구하고 환경부령으로 정하는 특정수질유해물질을 배출하는 폐수배출시설의 경우 폐수배출시설의 설치제한지역에서 폐수무방류배출시설로 하여 이를 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  또한, 수질수생태계법 제33조제9항제3호 및 같은 법 시행령 제31조제7항에서는 폐수무방류배출시설을 설치하는 경우에는 폐수가 공공수역으로 유출ㆍ누출되지 아니하도록 폐수무방류배출시설에서 발생되는 폐수가 다른 폐수배출시설에서 발생되는 폐수와 섞이지 아니하도록 하는 분리ㆍ집수시설(제1호), 폐수 중 수질오염물질을 고체상태의 폐기물로 처리하는 방지시설(제2호), 시설의 고장, 사고 등으로 폐수가 유출ㆍ누출되거나 빗물 등에 의하여 폐수가 공공수역으로 배출되지 아니하도록 하는 차단ㆍ저류시설(제3호) 전부를 설치하도록 규정하고 있고, 같은 법 제35조제1항에서는 같은 법 제33조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 허가ㆍ변경허가를 받은 자 또는 신고ㆍ변경신고를 한 자가 해당 폐수배출시설을 설치하거나 변경할 때에는 그 폐수배출시설로부터 배출되는 수질오염물질이 같은 법 제32조에 따른 배출허용기준 이하로 배출되게 하기 위한 수질오염방지시설을 설치하여야 하되, 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 폐수배출시설(폐수무방류배출시설은 제외함)의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제33조제3호 및 같은 법 시행규칙 제42조제1호에서는 수질수생태계법 제35조제1항 단서에서 따라 수질오염방지시설의 설치의무가 면제되는 경우의 하나로 폐수를 전량 재이용하는 등 방지시설을 설치하지 않고도 수질오염물질을 적정하게 처리할 수 있는 경우로서 폐수를 제조공정에서 순환하여 재이용하는 시설로서 폐수 등의 수질오염물질을 차단된 공정 밖으로 배출하지 아니하고도 적정한 처리가 가능하다고 인정되는 경우를 규정하고 있는바,

  이 사안은 국토계획법에 따른 계획관리지역에 해당하면서 수질수생태계법에 따른 폐수배출시설의 설치제한지역에는 해당하지 않는 지역에 특정수질유해물질을 수질수생태계법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 발생시키는 시설로서, 같은 영 제31조제7항 각 호에 따른 시설은 갖추지 않았으나 폐수를 공공수역으로 방류하지 않고 전량 재이용하는 폐수배출시설을 설치할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 국토계획법 시행령 별표 20 제1호자목(1)에서는 계획관리지역  안에서 건축할 수 없는 건축물로 같은 영 별표 19 제2호자목(3)에 해당하는 것을 포함하여 규정하고 있고, 같은 영 별표 19 제2호자목(3)에서는 용도지역에서 건축이 제한되는 건축물로 “특정수질유해물질이 수질수생태계법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는” 건축물을 규정하면서 수질수생태계법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받은 경우는 제외하도록 규정하고 있는바, 국토계획법 시행령 별표 20 제1호자목(1) 및 같은 영 별표 19 제2호자목(3)을 종합해 볼 때, 그 문언상 계획관리지역에는 원칙적으로 특정수질유해물질을 수질수생태계법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출하는 건축물은 건축할 수 없고, 예외적으로 수질수생태계법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우에만 건축이 허용되는 것이 명백하다고 할 것입니다.

  이와 관련하여, 특정수질유해물질을 수질수생태계법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 “발생”시키나 “폐수를 공공수역으로 방류하지 않고 전량 재이용하는” 폐수배출시설이 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목(3) 본문에서 규정하고 있는 “특정수질유해물질이 수질수생태계법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는” 경우에 해당하는지를 살펴보면, 수질수생태계법 제2조제10호 본문에서는 “폐수배출시설”이란 수질오염물질을 “배출”하는 시설물 등을 말한다고 규정하고 있는데, 같은 조 제11호에서는 “폐수무방류배출시설”이란 폐수배출시설에서 “발생”하는 폐수를 일정한 방법을 통하여 공공수역으로 “배출하지 아니하는” 폐수배출시설을 말한다고 정의하고 있어, 폐수의 “방류”가 없어도 폐수를 “배출”하는 시설을 “폐수배출시설”로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 폐수를 공공수역으로 방류하지 않고 발생만 시키는 시설도 폐수를 “배출”하는 시설에 포함된다고 할 것이므로, 특정수질유해물질이 수질수생태계법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 발생되는 경우에는 폐수를 공공수역으로 방류하지 않고 전량 재이용하더라도 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목(3) 본문에서 규정하고 있는 “특정수질유해물질이 같은 법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 배출되는” 경우에 해당한다고 할 것입니다.

  다음으로, 이 사안의 경우와 같이 수질수생태계법 시행령 제31조제7항 각 호에 따른 시설은 갖추지 않았으나 폐수를 공공수역으로 방류하지 않고 전량 재이용하는 폐수배출시설이 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목(3) 단서에 따른 “수질수생태계법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우”에 해당하는지를 살펴보면, 수질수생태계법 제34조에서는 같은 법 제33조제1항 단서 및 같은 조 제2항에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 받으려는 자가 환경부장관에게 제출하여야 하는 서류에 관한 사항을 규정하고 있고, 같은 법 제33조제9항제3호 및 같은 법 시행령 제31조제7항 각 호에서는 폐수무방류배출시설을 설치하는 경우 반드시 갖추어야 하는 시설로 분리ㆍ집수시설, 방지시설, 차단ㆍ저류시설을 규정하고 있는바, 이러한 규정들을 체계적으로 해석하면 수질수생태계법 제34조에 따른 폐수무방류배출시설의 설치허가는 같은 법 시행령 제31조제7항 각 호의 시설을 갖추어 폐수무방류배출시설을 설치하는 경우에 대한 설치허가 및 변경허가를 의미한다고 할 것이므로, 같은 영 제31조제7항 각 호에 따른 시설을 갖추지 않고 폐수를 전량 재이용하는 폐수배출시설은 같은 법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우에는 해당하지 않는다고 할 것입니다.

  또한, 수질수생태계법 제32조제7항제2호, 제34조, 제35조제1항 단서, 같은 법 시행령 제31조제1항ㆍ제7항, 제33조제3호 및 같은 법 시행규칙 제42조 등에 따르면, 폐수를 공공수역으로 방류하지 않고 전량 재이용하는 폐수배출시설은 같은 법 “제33조제1항 본문 및 제2항”에 따라 폐수배출시설의 설치허가 또는 신고, 변경허가를 통해 설치할 수 있는 시설로서, 수질오염방지시설의 설치의무가 면제되는 시설인 반면, 같은 법 제34조에 따른 폐수무방류배출시설은 같은 법 “제31조제1항 단서 및 제2항, 제34조”에 따라 설치허가 또는 변경허가를 통해 설치할 수 있는 시설로서, 같은 영 제31조제7항 각 호에 따른 분리ㆍ집수시설, 방지시설, 차단ㆍ저류시설을 반드시 갖추어야 하고, 일반 폐수배출시설보다 엄격한 관리의무가 부여되는 시설인바(같은 법 제38조제1항 및 제2항 참조), 폐수를 공공수역으로 방류하지 않고 전량 재이용하나 같은 영 제31조제7항 각 호에 따른 시설을 갖추지 않은 폐수배출시설은 같은 법 제34조에 따른 폐수무방류배출시설과 그 설치를 위한 허가 등의 근거 규정, 절차, 설치기준 및 설치 후의 관리의무 등이 서로 다르므로, 이를 같은 법 제34조에 따른 폐수무방류배출시설과 같은 것으로 보아 국토계획법 시행령 별표 20 제1호자목(1) 및 같은 영 별표 19 제2호자목(3) 단서에 따라 계획관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물이라고 할 수는 없을 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법에 따른 계획관리지역에 해당하면서 수질수생태계법에 따른 폐수배출시설의 설치제한지역에는 해당하지 않는 지역에 특정수질유해물질을 수질수생태계법 시행령 제31조제1항제1호에 따른 기준 이상으로 발생시키는 시설로서, 같은 영 제31조제7항 각 호에 따른 시설은 갖추지 않았으나 폐수를 공공수역으로 방류하지 않고 전량 재이용하는 폐수배출시설을 설치할 수 없다고 할 것입니다.