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1. 질의요지

「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함) 제8조에서는 개발부담금의 부과 기준은 부과 종료 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 “종료시점지가”라 함)에서 부과 개시 시점의 부과 대상 토지의 가액(제1호, 이하 “개시시점지가”라 함), 부과 기간의 정상지가상승분(제2호) 및 같은 법 제11조에 따른 개발비용(제3호)을 뺀 금액으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항에서는 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용(이하 “개발비용”이라 함)은 순(純) 공사비, 조사비, 설계비 및 일반관리비(제1호), 관계 법령이나 해당 개발사업 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함함. 이하 “인가등”이라 함)의 조건에 따라 납부 의무자가 국가나 지방자치단체에 공공시설이나 토지 등을 기부채납(寄附採納)하였을 경우에는 그 가액(제2호가목), 관계 법령이나 해당 개발사업 인가등의 조건에 따라 납부 의무자가 부담금을 납부하였을 경우에는 그 금액(제2호나목), 해당 토지의 개량비, 제세공과금, 보상비 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 금액(제3호)을 합하여 산출한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」(이하 “개발이익환수법 시행령”이라 함) 제12조제1항제5호 각 목 외의 부분에서는 기부채납액의 산정기준을 납부 의무자가 관계 법령이나 해당 개발사업의 인가등의 조건에 따라 국가 또는 지방자치단체에 기부하는 토지 또는 공공시설 등의 가액으로서 같은 호 각 목의 구분에 따라 산정한 가액으로 규정(본문)하면서, 개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부하는 토지 또는 공공시설 등의 가액이 포함된 경우에는 같은 영 제11조제2항에 따라 그 처분가격을 종료시점지가로 산정하는 경우로 한정한다고 규정(단서)하고 있는바,

  개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부하는 토지 또는 공공시설 등의 가액이 포함되었지만 그 처분가격을 종료시점지가로 산정하지 아니한 경우에 기부채납액을 개발비용으로 인정할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 개발이익환수법 시행령 제12조제1항제5호 각 목 외의 부분 단서 규정의 의미가 개발비용으로 인정할 수 있는 기부채납액의 범위를 한정하는 규정인지, 아니면 기부채납액 산정방식의 예외를 규정한 것인지에 대하여 의문이 있어 국토교통부 질의를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부하는 토지 또는 공공시설 등의 가액이 포함되었지만 그 처분가격을 종료시점지가로 산정하지 아니한 경우에는 기부채납액을 개발비용으로 인정할 수 없습니다.

3. 이유

  개발이익환수법 제8조에서는 개발부담금의 부과 기준은 종료시점지가에서 개시시점지가(제1호), 부과 기간의 정상지가상승분(제2호) 및 같은 법 제11조에 따른 개발비용(제3호)을 뺀 금액으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항에서는 개발비용은 순(純) 공사비, 조사비, 설계비 및 일반관리비(제1호), 관계 법령이나 해당 개발사업 인가등의 조건에 따라 납부 의무자가 국가나 지방자치단체에 공공시설이나 토지 등을 기부채납하였을 경우에는 그 가액(제2호가목), 관계 법령이나 해당 개발사업 인가등의 조건에 따라 납부 의무자가 부담금을 납부하였을 경우에는 그 금액(제2호나목), 해당 토지의 개량비, 제세공과금, 보상비 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 금액(제3호)을 합하여 산출한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항 각 호의 산정 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 개발이익환수법 제8조제3항의 위임에 따른 개발이익환수법 시행령 제12조제1항제5호 각 목 외의 부분에서는 기부채납액의 산정기준을 납부 의무자가 관계 법령이나 해당 개발사업의 인가등의 조건에 따라 국가 또는 지방자치단체에 기부하는 토지 또는 공공시설 등의 가액으로서 같은 호 각 목의 구분에 따라 산정한 가액으로 규정하면서(본문), 개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부하는 토지 또는 공공시설 등의 가액이 포함된 경우에는 같은 영 제11조제2항에 따라 그 처분가격을 종료시점지가로 산정하는 경우로 한정한다고 규정(단서)하고 있는바,

  이 사안은 개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부하는 토지 또는 공공시설 등의 가액이 포함되었지만 그 처분가격을 종료시점지가로 산정하지 아니한 경우에 기부채납액을 개발비용으로 인정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 개발이익환수법 제11조제1항제2호가목에서는 관계 법령이나 해당 개발사업 인가등의 조건에 따라 납부 의무자가 국가나 지방자치단체에 공공시설이나 토지 등을 기부채납하였을 경우에는 그 가액을 개발비용에 포함하여 산출하도록 규정하면서, 기부채납액의 산정 방법에 대하여 정하고 있는 개발이익환수법 시행령 제12조제1항제5호 각 목 외의 부분 단서에서는 개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부하는 토지 또는 공공시설 등의 가액이 포함된 경우에는 그 처분가격을 종료시점지가로 산정하는 경우로 한정한다고 규정하고 있어, “개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부채납액이 포함되어 있지만 종료시점지가를 그 처분가격으로 산정하지 아니하고 일반적인 산정방법, 즉 개발이익환수법 제10조제1항에 따라 종료시점지가를 산정한 경우”에는 그 기부채납액을 개발비용으로 인정할 수 있는지가 명확하지 않은바, 이와 같이 문언의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 전반적인 체계와 취지ㆍ목적, 해당 조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 할 것입니다(대법원 2005. 2. 18. 선고 2004도7807 판결례 참조).

  그런데, 개발이익환수법 시행령 제12조제1항제5호 각 목 외의 부분 단서는 1997년 6월 25일 대통령령 제15398호로 개정되어 같은 날 시행된 개발이익환수법 시행령에 신설된 것으로서, 그 입법 의도는 개발사업의 목적이 타인에게 분양하는 경우로서 그 분양가 속에 기부채납비용이 포함된 경우에는 분양가격으로 종료시점지가를 산정하는 경우를 제외하고는 이를 개발비용으로 인정하지 않도록 하려는 것인바(1997. 6. 25. 대통령령 제15398호로 개정되어 같은 날 시행된 개발이익환수에관한법률시행령중개정령안 입법예고문 참조), 개발이익환수법 시행령 제12조제1항제5호 각 목 외의 부분 단서는 개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부채납비용이 포함된 경우에는 개발이익환수법 제10조제2항에 따라 그 처분가격을 종료시점지가로 산정하는 경우에만 기부채납액을 개발비용으로 인정할 수 있고, 그 외의 다른 방법으로 종료시점지가를 산정한 경우에는 기부채납액을 개발비용으로 인정할 수 없다는 의미로 보아야 할 것입니다. 

  또한, 개발이익환수법 제11조제1항제2호가목에서 기부채납액을 개발비용에 포함하여 개발부담금의 부과기준 산정 시 공제하도록 한 것은 같은 법 제10조제4항에 따라 기부한 토지가 개발이익 산정의 부과항목인 종료시점지가의 산출 및 공제항목인 개시시점지가의 산출에 포함되는 것은 아니지만, 인가등의 조건에 따라 국가 등에게 이를 무상으로 기부하여야 하기 때문에 개발사업의 시행을 위하여 지출하는 공사비 등의 비용과 다를 바 없다는 점, 기부한 토지에서 발생하는 개발이익은 사업시행자에게 귀속되는 것이 아니라 기부받은 국가 등에 귀속되는 것이라는 점을 고려한 것인바(대법원 1997. 7. 8. 선고 97누3613 판결례 참조), 그러한 입법 취지에 비추어 볼 때, 개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부채납액이 포함되었다면, 그 처분가격을 종료시점지가로 하는 경우에는 종료시점지가에 이미 기부채납액이 포함되어 있으므로 기부채납액을 개발비용으로 포함하여 공제하여야 할 것이지만, 종료시점지가를 그 처분가격으로 하지 않고 개발이익환수법 제10조제1항에 따른 산정 방법을 기준으로 하는 경우에는 종료시점지가에 기부채납액이 포함되어 있지 않으므로 이를 개발비용으로 공제하면 실질적으로 기부채납한 토지 등에서 발생한 개발이익이 사업시행자에게 귀속되는 불합리한 결과가 발생하여 타당하지 않다고 할 것입니다.

  한편, 개발이익환수법 시행령 제12조제1항제5호 각 목 외의 부분 단서를 해석할 때 개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부채납액이 포함된 경우에는 개발이익환수법 제10조제2항에 따라 그 처분가격을 종료시점지가로 산정하는 경우에만 기부채납액을 개발비용으로 인정한다는 의미로 볼 경우, 이는 기부채납액을 개발비용으로 포함하도록 규정하면서, 그 산정 방법에 대해서만 대통령령으로 정하도록 규정한 개발이익환수법 제11조제1항제2호가목 및 같은 조 제3항의 위임범위를 벗어난 것이고, 모든 기부채납액을 개발비용으로 포함하도록 한 같은 법의 입법 취지에 반한다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 법률의 시행령이나 시행규칙은 그 법률에 의한 위임이 없으면 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경·보충하거나 법률에 규정되지 아니한 새로운 내용을 정할 수는 없지만, 법률의 시행령이나 시행규칙의 내용이 모법의 입법 취지 및 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보아 모법의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수는 없다고 할 것인바(대법원 2013. 5. 9. 선고 2011두19789 판결례 참조), 개발이익환수법 제11조제1항에서 개발비용에 포함되는 비용으로 순 공사비, 조사비, 설계비, 일반관리비, 기부채납액, 부담금납부액, 토지의 개량비, 제세공과금, 보상비 등을 규정하면서, 같은 조 제3항에서 그 산정 방법 등에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있어, 하위법령에서 정하는 각 비용의 산정 방법 및 기준에 따라 개발비용으로 인정받을 수 있는 각 비용의 범위가 어느 정도 한정될 것이라는 점은 예측할 수 있고, 개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부채납비용이 포함되었지만 그 처분가격을 종료시점지가로 산정하지 않는 경우까지 기부채납액을 개발비용으로 포함하는 것은 토지에서 발생하는 개발이익을 환수하고 이를 적정히 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하려는 개발이익환수법의 입법 목적 및 개발부담금의 부과 취지에도 부합하지 않는다는 점에 비추어 보면, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발사업 목적이 타인에게 분양하는 등 처분하는 것으로서 그 처분가격에 기부하는 토지 또는 공공시설 등의 가액이 포함되었지만 그 처분가격을 종료시점지가로 산정하지 아니한 경우에는 기부채납액을 개발비용으로 인정할 수 없다고 할 것입니다.