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1. 질의요지

「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」(이하 “기부금품법”이라 함) 제3조에서는 「사회복지공동모금회법」(제6호)과 「재해구호법」(제7호)에 따른 기부금품의 모집에 대하여는 기부금품법을 적용하지 않는다고 규정하고 있고, 「재해구호법」 제2조제5호에서는 “의연금품(義捐金品)”이란 기부금품법 제2조제1호에 따른 기부금품 중 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “재난안전법”이라 함) 제3조제1호가목에 따른 자연재난으로 인한 피해의 구호를 위하여 반대급부 없이 취득하는 금전 또는 물품을 말한다고 규정하고 있으며, 「재해구호법」 제17조제1항에서는 의연금품을 모집하려는 자는 모집계획서를 작성하여 국민안전처장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「사회복지공동모금회법」 제2조제2호에서는 “사회복지공동모금”이란 「사회복지사업법」 제2조제1호에 따른 사회복지사업(이하 “사회복지사업”이라 함)이나 그 밖의 사회복지활동 지원에 필요한 재원(財源)을 조성하기 위하여 「사회복지공동모금회법」에 따라 기부금품을 모집하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제18조제1항에서는 사회복지공동모금회(이하 “모금회”라 함)가 사회복지사업이나 그 밖의 사회복지활동을 지원하기 위하여 연중 기부금품을 모집ㆍ접수할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제20조제2항에서는 모금회가 재난구호 및 긴급구호 등 긴급히 지원하여야 할 필요가 있는 경우에는 같은 조 제1항에 준하여 별도의 배분기준에 따라 지원할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  모금회가 자연재난으로 인한 피해의 구호를 위하여 기부금품을 모집ㆍ배분하는 경우, 「재해구호법」이 적용되는지, 아니면 「사회복지공동모금회법」이 적용되는지?

※ 질의배경

○ 국민안전처는 사회복지공동모금회가 「재해구호법」에 따르지 않고, 「사회복지공동모금회법」에 따라 자연재난으로 인한 피해의 구호를 위한 기부금품을 모집ㆍ배분할 수 있는지 여부에 대하여 의문이 있어 법령해석을 요청함.

2. 회답

  모금회가 자연재난으로 인한 피해의 구호를 위하여 기부금품을 모집ㆍ배분하는 경우에는 「재해구호법」이 적용됩니다.

3. 이유

  기부금품법 제3조에서는 「정치자금법」(제1호), 「결핵예방법」(제2호), 「보훈기금법」(제3호), 「문화예술진흥법」(제4호), 「한국국제교류재단법」(제5호), 「사회복지공동모금회법」(제6호)과 「재해구호법」(제7호) 등에 따른 기부금품의 모집에 대하여는 기부금품법을 적용하지 않는다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 「재해구호법」 제1조에서는 같은 법은 이재민(罹災民)의 구호와 의연금품의 모집절차 및 사용방법 등에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 이재민 보호와 그 생활안정에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제5호에서는 “의연금품”이란 기부금품법 제2조제1호에 따른 기부금품 중 재난안전법 제3조제1호가목에 따른 자연재난으로 인한 피해의 구호를 위하여 반대급부 없이 취득하는 금전 또는 물품을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제17조제1항에서는 의연금품을 모집하려는 자는 모집계획서를 작성하여 국민안전처장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제26조제2항에서는 의연금품의 모집자는 모집비용을 제외한 의연금을 배분위원회가 의연금 배분을 위하여 개설한 계좌에 즉시 납입하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 의연금은 배분위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 배분하고 의연물품은 모집자가 모집목적에 따라 해당 지역구호센터에 전달하여 배분하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조에서는 모집자는 의연금품의 모집을 완료한 경우에는 모집결과를 공개하고 결과보고서에 공인회계사 등이 작성한 감사보고서를 첨부하여 국민안전처장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「사회복지공동모금회법」 제1조에서는 같은 법은 모금회의 공동모금을 통하여 국민이 사회복지를 이해하고 참여하도록 함과 아울러 국민의 자발적인 성금으로 조성된 재원을 효율적이고 공정하게 관리ㆍ운용함으로써 사회복지증진에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제2호에서는 “사회복지공동모금”이란 사회복지사업이나 그 밖의 사회복지활동 지원에 필요한 재원을 조성하기 위하여 「사회복지공동모금회법」에 따라 기부금품을 모집하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제18조제1항에서는 모금회는 사회복지사업이나 그 밖의 사회복지활동을 지원하기 위하여 연중 기부금품을 모집ㆍ접수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제20조제1항에서는 모금회가 매년 8월 31일까지 다음 회계연도의 공동모금재원의 배분기준을 정하여 공고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 재난구호 및 긴급구호 등 긴급히 지원하여야 할 필요가 있는 경우에는 같은 조 제1항에 준하여 별도의 배분기준에 따라 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제25조제1항에서는 공동모금재원은 사회복지사업이나 그 밖의 사회복지활동에 사용한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 모금회가 자연재난으로 인한 피해의 구호를 위하여 기부금품을 모집ㆍ배분하는 경우, 「재해구호법」이 적용되는지, 아니면 「사회복지공동모금회법」이 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 기부금품법 제3조에서는 「사회복지공동모금회법」과 「재해구호법」에 따른 기부금품 모집을 기부금품법 적용 제외 대상으로 규정하고 있어, 「재해구호법」과 「사회복지공동모금회법」에 따른 기부금품의 모집ㆍ사용은 특정한 목적을 위해 필요한 경우로서 기부금품법의 적용이 배제된다는 것이 명확하다고 할 것이나, 「재해구호법」에서는 기부금품의 모집 주체와 상관없이 자연재난 피해 구호라는 특정한 “목적”에 중점을 두어 그와 관련된 기부금품을 모집ㆍ배분하는 것과 관련된 사항들을 규정하고 있는 반면, 「사회복지공동모금회법」에서는 모금회라는 특정 “주체”를 중심으로 모금회가 기부금품 모집ㆍ배분 활동에 대한 사항을 규정하고 있고, 두 법률에 규정된 기부금품의 모집ㆍ배분 절차, 사용방법 등이 서로 달라, 모금회라는 특정 주체가 자연재난 피해 구호라는 특정 목적을 위해 기부금품을 모집ㆍ배분하는 경우는 두 법률 중 어느 법령이 적용되는지 문제가 된다고 할 것인바, 이와 같이 동일한 사항에 대하여 둘 이상의 법률이 적용되는 경우로서 그 법률들이 상호 모순되거나 저촉되는 경우에는 해당 법률이 일반법과 특별법의 관계에 있으면 특별법인 법률의 규정이 우선 적용될 수 있다고 할 것입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2010두16714 판결례 참조). 

  그런데, 「재해구호법」과 「사회복지공동모금회법」의 적용 범위 및 규정 사항 등을 종합적으로 고려해 보면, 「재해구호법」 제17조부터 제28조까지의 규정에서는 “자연재난으로 인한 피해를 구호”하기 위한 의연금품의 모집ㆍ배분 및 사용에 관한 사항을 규정하고 있다는 점에서 기부금품의 모집 목적이 “자연재난”에 한정된다는 특수성이 인정되고, 자연재난으로 인한 피해를 구호하기 위한 의연금품의 모집ㆍ배분 및 사용에 관한 절차 및 제한 사항 등이 「사회복지공동모금회법」보다 엄격하게 규정되어 있다는 점에 비추어 볼 때, 「재해구호법」에 따른 의연금품의 모집ㆍ배분 및 사용에 관한 규정들은 모금회가 통상적인 사회복지사업 등을 위한 기부금품을 모집ㆍ배분 및 사용할 때 적용되는 「사회복지공동모금회법」의 모집ㆍ배분 및 사용에 관한 규정들에 대한 특별 규정으로 보아야 할 것이므로, 모금회가 일반적인 사회복지사업이나 그 밖의 사회복지활동을 위하여 기부금품을 모집하는 경우에는 「사회복지공동모금회법」이 적용된다고 할 것이나, 자연재난으로 인한 피해의 구호를 위한다는 특정한 목적 달성을 위해 기부금품을 모집ㆍ배분하는 경우에는 「재해구호법」에 따르는 것이 타당하다고 할 것입니다.

  그리고, 구 기부금품법(2006년 3월 24일 법률 제7908호로 개정되어 2006년 9월 25일 시행된 것을 말함) 제4조제2항제2호에서는 “천재ㆍ지변 기타 이에 준하는 재난의 구휼사업”을 기부금품 모집 허가 대상 사업 중 하나로 규정하였으나, 2006년 3월 24일 법률 제7908호로 개정되어 2006년 9월 25일 시행된 기부금품법 제4조제2항에서는 기부금품의 모집을 허가제에서 등록제로 바꾸면서, 천재ㆍ지변 그 밖에 이에 준하는 재난의 구휼사업 중 재난안전법 제3조제1호가목에 따른 재해의 구휼사업은 등록 대상에서 제외하도록 규정하였고, 그와 동시에 2007년 1월 26일 법률 제8275호로 전부개정되어 2007년 9월 30일 시행된 「재해구호법」에서 재난안전법 제3조제1호가목에 따른 재해의 구호를 위하여 모집ㆍ배분하는 기부금품과 관련된 규정을 두게 되었는데, 그러한 기부금품법과 「재해구호법」의 개정 이유는 기부금품법의 적용이 배제되는 「재해구호법」에서 의연금품 모집의 허가절차를 규정하여 의연금품 모집자의 난립을 방지하고 모집의 신뢰성을 확보하는 한편, 모집자가 의연금을 배분하게 되는 경우 과다ㆍ중복ㆍ편중 또는 누락 등으로 배분에 혼란이 발생할 우려가 있으므로 배분위원회의 구성ㆍ운영을 통하여 의연금을 공평하고 적절하게 배분하려는 것인바(2007. 1. 26. 법률 제8275호로 전부개정되어  2007. 9. 30. 시행된 「재해구호법」 제ㆍ개정 이유 참조), 모금회가 자연재해 발생 시 「재해구호법」의 적용을 받지 않고 별도로 사회복지공동모금회법령에 따라 기부금품을 모집ㆍ배분한다면, 기부금품법의 특별법으로 규정된 「재해구호법」의 입법 취지를 훼손할 뿐만 아니라, 자연재난 피해 구호를 위한 의연금품의 배분 주체의 다원화로 인해 발생하는 불합리한 결과를 방지하기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 모금회가 자연재난으로 인한 피해의 구호를 위하여 기부금품을 모집ㆍ배분하는 경우에는 「재해구호법」이 적용된다고 할 것입니다.