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1. 질의요지

「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조제1항 전단에서는 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함함. 이하 같음)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당함. 이하 같음)하는 계약(예약을 포함함. 이하 “토지거래계약”이라 함)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장(구가 설치되지 아니한 시의 시장 및 특별자치시장과 특별자치도 행정시의 시장을 말함. 이하 같음)·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 전단에서는 같은 조 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 그 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획, 취득자금 조달계획 등을 적어 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 함)의 시행을 할 수 없다고 규정하면서, 개발제한구역법 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제8항에서는 같은 조 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 개발제한구역법 제12조제1항제1호의 위임에 따른 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제13조제1항에서는 개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다고 규정하면서, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목가)에서는 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있고, 개발제한구역법 제12조제8항의 위임에 따른 개발제한구역법 시행령 제22조 및 별표 2 제2호마목에서는 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함함. 이하 같음)을 허가하여서는 아니된다고 규정(본문)하고 있으며, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정(단서)하고 있는바,

  「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에 따라 주거용 주택용지로 이용하려는 목적으로 토지거래 허가를 받은 토지에 대하여 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호마목에 따라 주택의 건축을 허가하지 않을 수 있는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 주택을 건축하려는 목적으로 토지거래 허가를 받아 토지를 취득하였으나 개발제한구역법령에 따라 개발제한구역 내 주택 건축행위에 대하여 불허가 처분을 받자, 주택 건축 목적으로 토지거래허가를 받은 토지에 대하여 개발제한구역법령에 따라 주택 건축을 허가하지 않을 수 있는지에 대하여 의문이 있어 국토교통부에 법제처 법령해석을 요청한 사안임. 

2. 회답

  「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에 따라 주거용 주택용지로 이용하려는 목적으로 토지거래 허가를 받은 토지에 대하여 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호마목에 따라 주택의 건축을 허가하지 않을 수 있습니다.

3. 이유

  「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조제1항 전단에서는 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권을 이전하거나 설정하는 계약을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 전단에서는 같은 조 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 그 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획, 취득자금 조달계획 등을 적어 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제12조에서는 같은 법 제11조에 따른 허가기준에 대하여 규정하면서 그 허가기준 중 하나로 같은 법 제12조제2호가목에서는 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지 이용 목적이 국토계획법 제2조제2호에 따른 도시·군계획이나 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 아니한 경우를 제외하고는 허가하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 개발제한구역법 제12조제1항 각 호 외의 부분에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다고 규정하면서(본문), 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다(단서)고 규정하고 있고, 같은 조 제8항에서는 같은 조 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 개발제한구역법 제12조제1항제1호의 위임에 따른 개발제한구역법 시행령 제13조제1항에서는 개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다고 규정하면서, 같은 영 별표 1 제5호다목가)에서는 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있고, 개발제한구역법 제12조제8항의 위임에 따른 개발제한구역법 시행령 제22조에서는 개발제한구역법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다고 규정하면서, 같은 영 별표 2 제2호마목에서는 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축을 허가하여서는 아니된다고 규정(본문)하고 있으며, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정(단서)하고 있는바,

  이 사안은 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에 따라 주거용 주택용지로 이용하려는 목적으로 토지거래 허가를 받은 토지에 대하여 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호마목에 따라 주택의 건축을 허가하지 않을 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않은 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 할 것인데(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례 참조), 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 제정된 법률로서(제1조), 그러한 목적을 달성하기 위해 개발제한구역의 지정(제3조), 개발제한구역관리계획의 수립(제11조), 개발제한구역에서의 행위제한(제12조) 등 개발제한구역의 효율적 관리에 필요한 사항을 정하고 있는 반면, 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」은 건전하고 투명한 부동산 거래질서를 확립하고 국민경제에 이바지함을 목적으로 제정된 법률로서(제1조), 부동산 거래의 신고(제3조), 토지거래허가구역의 지정(제10조), 허가구역 내 토지거래에 대한 허가(제11조), 토지 이용에 관한 의무(제17조) 등 부동산 거래 등의 신고 및 허가에 관한 사항을 정하고 있는바, 개발제한구역법과 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」은 각각 그 입법 목적과 규율 대상 및 규율 내용이 서로 다르다고 할 것이고, 두 법률 모두 어느 한 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다는 규정을 두고 있지 않으므로, 토지거래 허가구역 내 토지에 대한 토지거래계약을 체결하고 그 토지가 개발제한구역 내에 있어 해당 토지에 주택을 건축하려는 자는 개발제한구역법과 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」에 따른 기준을 모두 갖추어 각각의 법률에 따른 허가 등을 받아야 한다고 할 것입니다. 

  즉, 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에 따라 주거용 주택용지로 이용하려는 목적으로 토지거래 허가를 받았다고 하더라도 해당 행정청이 반드시 토지의 취득목적인 주택의 건축행위에 대한 허가를 하여야 하는 것은 아니고, 개발제한구역법 시행령 별표 2에 따른 개발제한구역 내에서의 행위 허가기준에 맞지 아니하면 그 주택의 건축을 제한할 수 있다고 보아야 할 것입니다.

  그런데, 개발제한구역제도는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 녹지보호 등 자연환경을 보전하여 도시주민들이 쾌적하고 건강한 생활을 할 수 있도록 하기 위한 제도로서, 개발제한구역법 제12조제1항의 행위제한 규정은 그러한 개발제한구역제도의 취지에 따라 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례 참조), 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석해야 할 것인바, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목가)에서는 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 2 제2호마목에서는 도로·상수도 및 하수도가 설치되지  않은 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축을 금지하고 있으며, 예외적으로 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장·군수·구청장이 인정하는 경우에만 건축물의 건축을 허용하고 있으므로, 개발제한구역 내 주택을 건축하려는 토지에 도로·상수도 및 하수도가 설치되어 있지 않다면 행정청은 그 주택의 건축을 허가하지 않을 수 있다고 보는 것이 개발제한구역법령의 문언과 입법 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다. 

  한편, 주거용 주택용지로 이용하려는 목적으로 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에 따라 토지거래에 대한 허가를 받아 취득한 토지는 해당 행정청이 같은 법 제12조에 따른 허가기준에 따라 이미 주택을 건축할 수 있는 토지로 인정한 것이므로, 주택을 건축할 목적으로 토지거래 허가를 받았다면 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호마목 단서에 따라 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역이라도 주택의 신축을 허가하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에서 일정한 구역 내의 토지거래에 대하여 허가를 받도록 한 입법 취지는 허가를 받으려는 자의 토지 이용 목적이 그 토지의 면적 등의 현황에 비추어 타당한 것인지 판단하여 실수요자에게만 토지 취득을 허가함으로써 토지의 투기거래를 방지하려는 것이므로, 같은 법 제12조에 따른 허가기준에 부합하고 투기목적이 없는 것으로 판단되는 거래의 경우에 행정청은 그 신청을 거부할 수 없으나, 행정청이 토지거래를 허가하였다고 하여 반드시 토지의 취득 목적에 따른 행위의 허가를 하여야 하는 것은 아니라 할 것이고(대법원 1998. 7. 10. 선고 98두3822 판결례 참조), 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제12조제2항가목에서 토지거래에 대한 허가기준 중 하나로 도시·군계획이나 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 않은 경우를 제외하고는 허가하여야 한다고 규정하고 있는 것은 문언 그대로 토지거래계약 허가신청을 한 자의 그 토지에 관한 이용 목적이 국토이용계획, 도시계획 또는 그 밖의 토지의 이용에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우만을 가리킨다는 점, 토지거래 허가 후에 거래당사자가 해당 토지의 형질변경 허가나 건축물의 건축허가 등을 받을 수 없다는 사유는 토지거래계약의 불허가사유에 해당한다고 볼 수 없다는 점(대법원 1991. 8. 27. 선고 90누8794 판결례 및 대법원 1997. 6. 27. 선고 96누9362 판결례 참조) 등에 비추어 볼 때, 주거용 주택용지로 이용하려는 목적으로 토지거래 허가를 받았다고 하더라도 개발제한구역에서의 주택 신축을 위한 허가 여부는 행정청이 개발제한구역법 제12조제1항 단서 및 같은 법 시행령 별표 2에 따라 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우에 해당하는지 등을 판단하여 결정하여야 하는 것이므로, 허가받은 해당 토지의 이용 목적에 따라 반드시 개발제한구역법에 따른 주택 신축 허가를 하여야 한다는 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에 따라 주거용 주택용지로 이용하려는 목적으로 토지거래 허가를 받은 토지에 대하여 개발제한구역법 시행령 별표 2 제2호마목에 따라 주택의 건축을 허가하지 않을 수 있습니다.