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1. 질의요지

「새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법」(이하 “새만금사업법”이라 함) 제14조제4항에서는 공공시행자가 자기의 재원으로 같은 법 제11조에 따른 실시계획 승인을 받아 토지를 조성한 경우 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제46조제1항제2호부터 제4호까지의 규정을 적용하지 아니하고, 그 토지는 사업시행자에게 귀속된다고 규정하고 있으며, 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하 “경제자유구역법”이라 함) 제11조제1항제7호에서는 개발사업시행자가 같은 법 제9조에 따라 관할 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)로부터 실시계획의 승인을 받은 경우에는 공유수면법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 공유수면법 제46조제1항제3호에서는 같은 법 제28조에 따라 공유수면의 매립면허를 받은 매립면허취득자는 해당 매립공사에 든 총 사업비에 상당하는 매립지의 소유권을 취득한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 2012년 12월 11일 법률 제11542호로 제정되어 2013년 9월 12일 시행된 새만금사업법(2015. 8. 11. 법률 제13483호로 개정되어 2016. 2. 12. 시행된 것을 포함함. 이하 “구 새만금사업법”이라 함) 부칙 제8조에서는 2013년 9월 12일 당시 새만금사업지역에 위치한 경제자유구역이 지정 해제되는 경우 경제자유구역법에 따라 경제자유구역의 행정기구 또는 전라북도지사가 한 허가ㆍ지정ㆍ승인 및 변경 등의 행위는 새만금사업법에 따라 새만금개발청의 장이 허가ㆍ지정ㆍ승인 및 변경 등을 한 것으로 보고(제2항), 그와 같이 지정이 해제되는 경제자유구역에 대하여 수립된 개발계획 및 실시계획은 새만금사업법에 따른 개발계획 및 실시계획으로 본다(제3항)고 규정하고 있는바,

  2013년 9월 12일 전에 새만금사업법 제2조제1호에 따른 새만금사업지역 및 경제자유구역법 제2조제1호에 따른 경제자유구역에 모두 해당하였다가 2013년 9월 12일 이후 경제자유구역 지정이 해제되는 경우, 그 해제 전에 경제자유구역법 제9조에 따른 실시계획 승인을 받아 해당 사업시행자(「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 또는 「지방공기업법」에 따른 지방공기업으로 한정함. 이하 “공공 사업시행자”라 함)가 조성한 공유수면 매립지의 소유권은 그 공공 사업시행자가 새만금사업법 제14조제4항에 따라 전부 취득하게 되는 것인지, 아니면 공유수면법 제46조제1항제3호에 따라 매립공사에 든 총 사업비에 상당하는 범위에서만 취득하게 되는 것인지?

※ 질의배경

○ 새만금개발청은 2016. 12. 27. 산업통상자원부로부터 해당 부처가 수립ㆍ검토 중인 경제자유구역 자체 구조조정계획과 관련하여 의견 제출을 요청받고 새만금사업지역과 경제자유구역으로 중복 지정된 지역에서의 새만금사업 관리체계의 효율성을 제고하기 위해 해당 지역의 경제자유구역 해제 요청을 검토 중에 있음.
○ 이 경우 새만금개발청은 해당 지역에서 경제자유구역법에 따라 조성해 오고 있는 공유수면 매립지에 대한 공공 사업시행자의 소유권 취득 범위와 관련하여 어떤 법률을 적용하여 처리해야 할 것인지 의문이 있어 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.

2. 회답

  2013년 9월 12일 전에 새만금사업법 제2조제1호에 따른 새만금사업지역 및 경제자유구역법 제2조제1호에 따른 경제자유구역에 모두 해당하였다가 2013년 9월 12일 이후에 경제자유구역 지정이 해제되는 경우, 그 해제 전에 경제자유구역법 제9조에 따른 실시계획 승인을 받아 공공 사업시행자가 조성한 공유수면 매립지에 대한 소유권은 그 공공 사업시행자가 새만금사업법 제14조제4항에 따라 전부 취득하게 됩니다.

3. 이유

  새만금사업법 제2조제1호에서는 “새만금사업지역”이란 새만금방조제의 완성으로 형성되는 방조제와 방조제 내측 토지, 호소(湖沼), 그 밖에 대통령령으로 정하는 지역을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “새만금사업”이란 새만금사업지역을 종합적이고 체계적으로 개발하는 종합개발사업으로서 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업 등을 하기 위한 공유수면법 제2조제4호에 따른 공유수면매립사업(아목) 등을 말한다고 규정하고 있으며, 새만금사업법 제14조제4항에서는 공공시행자(새만금사업의 시행자 중 국가ㆍ지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 또는 「지방공기업법」에 따른 지방공기업에 해당하는 자를 말함)가 자기의 재원으로 새만금사업법 제11조에 따른 실시계획 승인을 받아 토지를 조성한 경우 공유수면법 제46조제1항제2호부터 제4호까지의 규정을 적용하지 아니하고, 그 토지는 사업시행자에게 귀속된다고 규정하고 있으며, 새만금사업법 제17조제1항제5호에서는 사업시행자가 같은 법 제11조에 따라 새만금개발청의 장으로부터 실시계획의 승인을 받은 경우에는 공유수면법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 경제자유구역법 제2조제1호에서는 “경제자유구역”이란 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선하기 위하여 조성된 지역으로서 같은 법 제4조에 따라 지정ㆍ고시되는 지역을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항제7호에서는 개발사업시행자가 같은 법 제9조에 따라 관할 시ㆍ도지사로부터 실시계획의 승인을 받은 경우에는 공유수면법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있습니다.

  또한, 공유수면법 제2조제4호에서는 “공유수면매립”이란 공유수면에 흙, 모래, 돌, 그 밖의 물건을 인위적으로 채워 넣어 토지를 조성하는 것(간척을 포함함)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조제1항에서는 공유수면을 매립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매립목적을 구체적으로 밝혀 해양수산부장관 등 매립면허관청으로부터 공유수면 매립면허를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제46조제1항제3호에서는 같은 법 제28조에 따라 공유수면의 매립면허를 받은 매립면허취득자는 해당 매립공사에 든 총 사업비(조사비, 설계비, 순공사비, 보상비 등 대통령령으로 정하는 비용을 합산한 금액으로 함)에 상당하는 매립지의 소유권을 취득한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 구 새만금사업법 부칙 제8조에서는, 2013년 9월 12일 당시 새만금사업지역에 위치한 경제자유구역이 지정 해제되는 경우 경제자유구역법에 따라 경제자유구역의 행정기구 또는 전라북도지사가 한 허가ㆍ지정ㆍ승인 및 변경 등의 행위는 새만금사업법에 따라 새만금개발청의 장이 허가ㆍ지정ㆍ승인 및 변경 등을 한 것으로 보고(제2항), 그와 같이 지정이 해제되는 경제자유구역에 대하여 수립된 개발계획 및 실시계획은 새만금사업법에 따른 개발계획 및 실시계획으로 본다(제3항)고 규정하고 있는바,

  이 사안은 2013년 9월 12일 전에 새만금사업법 제2조제1호에 따른 새만금사업지역 및 경제자유구역법 제2조제1호에 따른 경제자유구역에 모두 해당하였다가 2013년 9월 12일 이후에 경제자유구역 지정이 해제되는 경우, 그 해제 전에 경제자유구역법 제9조에 따른 실시계획 승인을 받아 공공 사업시행자가 조성한 공유수면 매립지의 소유권은 그 공공 사업시행자가 새만금사업법 제14조제4항에 따라 전부 취득하게 되는 것인지, 아니면 공유수면법 제46조제1항제3호에 따라 매립공사에 든 총 사업비에 상당하는 범위에서만 취득하게 되는 것인지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 구 새만금사업법 부칙 제8조제2항ㆍ제3항에 따르면, 2013년 9월 12일 당시 새만금사업지역에 위치한 경제자유구역이 지정 해제되는 경우 경제자유구역법에 따라 경제자유구역의 행정기구 또는 전라북도지사가 한 허가 등과 같은 법률에 따라 수립된 실시계획 등은 새만금사업법에 따라 새만금개발청의 장이 한 허가 등과 같은 법률에 따라 수립된 실시계획 등으로 각각 의제되므로, 이 사안에서 경제자유구역법에 따라 실시계획 승인을 받은 후 해당 사업시행자가 조성한 공유수면 매립지는 새만금사업법에 따라 실시계획 승인을 받은 후 해당 사업시행자가 조성한 공유수면 매립지로 의제된다고 할 것인데, 새만금사업법 제14조제4항에 따르면 같은 법에 따라 실시계획 승인을 받아 조성한 토지는 공유수면법에도 불구하고 사업시행자에게 귀속되므로, 결국 이 사안에서 공공 사업시행자가 조성한 공유수면 매립지의 소유권은 새만금사업법 제14조제4항에 따라 해당 사업시행자가 전부 취득하게 된다고 보아야 할 것입니다.

  그리고, 구 새만금사업법 부칙 제8조제2항ㆍ제3항은 새만금사업지역과 경제자유구역으로 중복 지정된 지역에서 그러한 지정 후 경제자유구역 지정을 해제하고 해당 지역에서의 사업을 새만금사업법에 따라 추진하기로 한 정책결정의 후속조치로서, 경제자유구역 지정 해제 이후에는 종전에 경제자유구역법에 따라 한 행정행위 등을 새만금사업법에 따라 한 행정행위 등으로 보아 사업을 계속 수행할 수 있도록 하여 사업의 연속성을 도모하고 사업시행자의 시간적ㆍ경제적 부담을 줄이기 위한 취지에서 마련된 경과규정이라고 할 것인바(법률 제13483호 새만금사업법 일부개정법률안에 대한 조문별제개정이유서 참조), 이러한 입법취지를 고려할 때에도 해당 지역에서의 공유수면 매립지에 대한 소유권 취득범위에 대해서는 새만금사업법 제14조제4항이 적용된다고 보아야 할 것입니다.

  따라서, 2013년 9월 12일 전에 새만금사업법 제2조제1호에 따른 새만금사업지역 및 경제자유구역법 제2조제1호에 따른 경제자유구역에 모두 해당하였다가 2013년 9월 12일 이후에 경제자유구역 지정이 해제되는 경우, 그 해제 전에 경제자유구역법 제9조에 따른 실시계획 승인을 받아 공공 사업시행자가 조성한 공유수면 매립지에 대한 소유권은 그 공공 사업시행자가 새만금사업법 제14조제4항에 따라 전부 취득하게 된다고 할 것입니다.