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1. 질의요지

「도시개발법」 제4조제1항 본문에서는 같은 법 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 함)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 함)을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제4항 전단에서는 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제11조제6항에서는 토지 소유자 등이 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 지상권자를 포함한 토지 소유자의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제13조제1항에서는 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.

  그리고 「도시개발법 시행규칙」 제7조제1항에서는 「도시개발법 시행령」 제6조제6항에 따른 개발계획 수립에 대한 동의서는 별지 제5호서식에 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제17조제2호에서는 「도시개발법」 제11조제6항에 따른 도시개발구역 지정 제안에 대한 동의서는 별지 제12호의3서식에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제19조의2에서는 「도시개발법」 제13조제3항에 따른 조합 설립 인가 신청에 대한 동의서는 별지 제13호의2서식에 따른다고 규정하고 있는바, 

  「도시개발법」 제4조제4항에 따른 개발계획 수립에 대한 동의, 같은 법 제11조제6항에 따른 도시개발구역 지정 제안에 대한 동의 및 같은 법 제13조제3항에 따른 조합 설립 인가 신청에 대한 동의 절차를 이행하라는 법원의 확정판결이 있는 경우, 그 판결문으로 「도시개발법 시행규칙」 별지 제5호서식, 별지 제12호의3서식 및 별지 제13호의2서식에 따른 동의서를 갈음할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 도시개발사업을 통한 공동주택을 건립하기 위해 그 도시개발구역 내 토지 소유자와 도시개발구역 지정 제안, 개발계획 수립 및 조합 설립 인가에 대한 동의 절차 이행 의무를 부담하는 것을 내용으로 하는 매매계약을 체결한 후 토지 소유자가 당초 이행하기로 한 동의 절차를 진행하지 않자 토지 소유자를 상대로 의무이행의 소를 제기하였고 승소판결을 받았으나, 토지 소유자가 도시개발법령에서 정한 동의서 제출 등 관련 절차를 계속하여 진행하지 않자 동의절차의 이행을 명하는 법원의 확정판결이 있는 경우 그 판결문 제출로 도시개발법령에서 정한 동의서 제출을 갈음할 수 있는지에 대하여 의문이 있어 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.

2. 회답

  「도시개발법」 제4조제4항에 따른 개발계획 수립에 대한 동의, 같은 법 제11조제6항에 따른 도시개발구역 지정 제안에 대한 동의 및 같은 법 제13조제3항에 따른 조합 설립 인가 신청에 대한 동의 절차를 이행하라는 법원의 확정판결이 있는 경우, 그 판결문으로 「도시개발법 시행규칙」 별지 제5호서식, 별지 제12호의3서식 및 별지 제13호의2서식에 따른 동의서를 갈음할 수 있습니다.

3. 이유

  「도시개발법」 제4조제1항 본문에서는 지정권자는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 개발계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항 전단에서는 지정권자는 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제11조제6항에서는 토지 소유자 또는 같은 항 제7호부터 제11호까지(같은 조 제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외함)의 규정에 해당하는 자가 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 지상권자를 포함한 토지 소유자의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제13조제1항에서는 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.

  그리고 「도시개발법 시행규칙」 제7조제1항에서는 「도시개발법 시행령」 제6조제6항에 따른 개발계획 수립에 대한 동의서는 별지 제5호서식에 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제17조제2호에서는 「도시개발법」 제11조제6항에 따른 도시개발구역 지정 제안에 대한 동의서는 별지 제12호의3서식에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제19조의2에서는 「도시개발법」 제13조제3항에 따른 조합 설립 인가 신청에 대한 동의서는 별지 제13호의2서식에 따른다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 「도시개발법」 제4조제4항에 따른 개발계획 수립에 대한 동의, 같은 법 제11조제6항에 따른 도시개발구역 지정 제안에 대한 동의 및 같은 법 제13조제3항에 따른 조합 설립 인가 신청에 대한 동의 절차를 이행하라는 법원의 확정판결이 있는 경우, 그 판결문으로 「도시개발법 시행규칙」 별지 제5호서식, 별지 제12호의3서식 및 별지 제13호의2서식에 따른 동의서를 갈음할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조), 「민법」 제389조제1항 전단에서는 채무자가 임의로 채무를 이행하지 아니한 때에는 채권자는 그 강제이행을 법원에 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 그 채무가 법률행위를 목적으로 한 때에는 채무자의 의사표시에 갈음할 재판을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 사인 간의 계약에 따라 「도시개발법」에 따른 개발계획의 수립, 도시개발구역 지정 제안에 대한 동의 및 조합 설립 인가 신청에 대한 동의 의무를 갖게 된 토지 소유자가 그 의무를 이행하지 않고 도시개발법령에서 정하고 있는 동의서 제출을 계속하여 거부한다면, 계약의 상대방으로서는 그 의사표시에 갈음하는 판결을 받을 필요가 있다고 할 것입니다(대법원 2015. 9. 10. 선고, 2012다23863 판결례 참조).

  그리고, 「민사집행법」 제263조제1항에 따르면, 채무자가 권리관계의 성립을 인낙(認諾)한 때에는 그 조서로, 의사의 진술을 명한 판결이 확정된 때에는 그 판결로 권리관계의 성립을 인낙하거나 의사를 진술한 것으로 본다고 규정하고 있고, 이는 사법상의 의사표시 뿐 아니라 공법상의 의사표시에도 동일하게 적용된다고 보아야 할 것인바, 개발계획 수립, 도시개발구역 지정 제안 및 조합 설립 인가 신청에 대한 동의절차를 이행하라는 법원의 판결이 확정되었다면 그와 동시에 동의절차의 이행의 의사를 진술한 것과 동일한 효력이 발생하고, 도시개발법령상 요구되는 일정한 형식을 갖춘 동의가 있는 것으로 의제되며, 별도의 집행절차가 요구되는 것은 아니므로(1995. 11. 10. 선고, 95다37568, 판결례 참조), 법원의 확정 판결문으로 도시개발법령에 따른 도시개발구역 지정 제안 동의서 등을 갈음할 수 있다고 할 것입니다.

  한편, 도시개발법령상 도시개발구역 지정 제안 등에 대한 동의서를 다른 서류로 갈음할 수 있다는 명문의 규정을 두고 있지 않으므로 법원의 이행판결로 그 동의서를 갈음할 수 없다는 의견이 있을 수 있으나, 만약 「도시개발법 시행규칙」 별지 제5호서식, 별지 제12호의3서식 및 별지 제13호의2서식에 따른 동의서를 구체적 사정에 대한 고려 없이 법정 서식에 의한 동의서로만 한정하여 해석한다면 “동의절차를 이행하라”는 법원의 판결이 확정되었음에도 불구하고 토지 소유자가 계속하여 도시개발법령에서 정한 동의서 제출을 거부하는 경우 사실상 그 이행을 확보할 수 없고, 도시개발사업이 지연되거나 중단되는 등 도시개발사업의 원활하고 신속한 절차 진행에 차질을 초래할 수 있으므로, 불가피하게 법정 서식을 갖출 수는 없으나, 그 동의의 효력에 대한 객관성이 입증된 상황임이 명백한 경우에는 법원의 이행판결로 동의서를 갈음할 수 있도록 합리적으로 해석할 필요가 있다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「도시개발법」 제4조제4항에 따른  개발계획 수립에 대한 동의, 같은 법 제11조제6항에 따른 도시개발구역 지정 제안에 대한 동의 및 같은 법 제13조제3항에 따른 조합 설립 인가 신청에 대한 동의절차를 이행하라는 법원의 확정판결이 있는 경우, 그 판결문으로 「도시개발법 시행규칙」 별지 제5호서식, 별지 제12호의3서식 및 별지 제13호의2서식에 따른 동의서를 갈음할 수 있습니다.