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1. 질의요지

「도시가스사업법」 제2조제1호에서는 “도시가스”란 천연가스(액화한 것을 포함함. 이하 같음), 배관(配管)을 통하여 공급되는 석유가스, 나프타부생(副生)가스, 바이오가스 또는 합성천연가스로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제25조제1항에서는 산업통상자원부장관은 도시가스의 적정한 품질을 확보하기 위하여 연소성(燃燒性)·열량·유해성분 및 냄새가 나는 물질 농도 등의 도시가스 품질기준을 정할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 산업통상자원부장관은 같은 조 제1항에 따라 도시가스의 품질기준을 정하면 고시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 법 제2조제2호에 따른 도시가스사업자와 같은 법 제2조제9호에 따른 자가소비용직수입자는 공급·소비하거나 공급·소비할 목적으로 저장·운송 또는 보관하는 도시가스를 같은 법 제25조제1항에 따른 도시가스 품질기준에 맞도록 도시가스 품질을 유지하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 「도시가스사업법」 제25조제2항의 위임에 따른 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 제3조에서는 도시가스의 품질검사 기준은 별표 1과 같다고 규정하면서, 별표 1의 표에서는 열량, 웨버지수, 전유황, 부취농도 등 13개 검사항목에 대하여 각각의 허용 기준을 정하고 있고, 같은 표의 비고란 제1호에서는 나프타부생가스·바이오가스제조사업자가 기존 도시가스 배관에 섞이지 않고 전용배관으로 나프타부생가스·바이오가스를 공급하는 경우에는 한국가스안전공사의 사전 검토를 거쳐 품질기준을 일반도시가스사업자를 포함한 해당 도시가스 수요자와 협의하여 정하고 그 품질기준에 적합하게 공급하여야 한다고 규정하고 있는바,

  일반도시가스사업자가 바이오가스제조사업자로부터 바이오가스를 공급받아 전용배관을 통해 수요자에게 공급하는 경우, 일반도시가스사업자는 바이오가스를 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 표에 따른 품질기준에 맞게 공급하여야 하는지, 아니면 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 비고란 제1호에 따라 한국가스안전공사의 사전 검토를 거쳐 바이오가스제조사업자 및 수요자와 협의하여 정한 별도의 품질기준에 따라 공급할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 경기도는 바이오가스제조사업자를 허가하는 과정에서 일반도시가스사업자가 바이오가스제조사업자로부터 바이오가스를 공급받아 전용배관을 통해 수요자에게 공급하는 경우에 일반도시가스사업자는 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 표와 별표 1의 비고란 제1호 중 어떤 품질기준을 준수해야 하는지에 관하여 의문이 있어 산업통상자원부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.

2. 회답

  일반도시가스사업자가 바이오가스제조사업자로부터 바이오가스를 공급받아 전용배관을 통해 수요자에게 공급하는 경우, 일반도시가스사업자는 바이오가스를 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 비고란 제1호에 따라 한국가스안전공사의 사전 검토를 거쳐 바이오가스제조사업자 및 수요자와 협의하여 정한 별도의 품질기준에 따라 공급할 수 있습니다.

3. 이유

  「도시가스사업법」 제2조제1호에서는 “도시가스”란 천연가스, 배관을 통하여 공급되는 석유가스, 나프타부생가스, 바이오가스 또는 합성천연가스로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “도시가스사업자”란 같은 법 제3조에 따라 도시가스사업의 허가를 받은 가스도매사업자, 일반도시가스사업자, 도시가스충전사업자, 나프타부생가스·바이오가스제조사업자 및 합성천연가스제조사업자를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제2조제4호의3에서는 “나프타부생가스·바이오가스제조사업”이란 나프타부생가스·바이오가스를 스스로 제조하여 자기가 소비하거나 같은 법 제8조의3제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 공급하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조의3제1항에서는 나프타부생가스·바이오가스제조사업자는 스스로 제조한 도시가스를 가스도매사업자(제1호), 일반도시가스사업자(제2호), 일반도시가스사업자의 공급권역 외의 지역에서 도시가스를 사용하려는 자(제3호), 일반도시가스사업자의 공급권역에서 도시가스를 사용하려는 자 중 정당한 사유로 일반도시가스사업자로부터 도시가스를 공급받지 못하는 자(제4호) 및 월 최대 공급량 합계가 산업통상자원부령으로 정하는 규모 이하인 나프타부생가스·바이오가스제조사업자로부터 직접 도시가스를 공급받아 사용하려는 자(제5호) 외의 자에게 공급할 수 없다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 「도시가스사업법」 제25조제1항에서는 산업통상자원부장관은 도시가스의 적정한 품질을 확보하기 위하여 연소성·열량·유해성분 및 냄새가 나는 물질 농도 등의 도시가스 품질기준을 정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 산업통상자원부장관은 같은 조 제1항에 따라 도시가스의 품질기준을 정하면 고시하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 도시가스사업자와 자가소비용직수입자는 공급·소비하거나 공급·소비할 목적으로 저장·운송 또는 보관하는 도시가스를 같은 조 제1항에 따른 품질기준에 맞도록 도시가스 품질을 유지하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항의 위임에 따른 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 표에서는 열량, 웨버지수, 전유황, 부취농도 등 13개 검사항목에 대하여 각각의 허용 기준을 정하고 있으며, 같은 표의 비고란 제1호에서는 나프타부생가스·바이오가스제조사업자가 기존 도시가스 배관에 섞이지 않고 전용배관으로 나프타부생가스·바이오가스를 공급하는 경우에는 한국가스안전공사의 사전 검토를 거쳐 품질기준을 일반도시가스사업자를 포함한 해당 도시가스 수요자와 협의하여 정하고 그 품질기준에 적합하게 공급하여야 한다고 규정하고 있는바,  

  이 사안은 일반도시가스사업자가 바이오가스제조사업자로부터 바이오가스를 공급받아 전용배관을 통해 수요자에게 공급하는 경우, 일반도시가스사업자는 바이오가스를 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 표에 따른 품질기준에 맞게 공급하여야 하는지, 아니면 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 비고란 제1호에 따라 한국가스안전공사의 사전 검토를 거쳐 바이오가스제조사업자 및 수요자와 협의하여 정한 별도의 품질기준에 따라 공급할 수 있는지에 관한 것입니다.

  먼저, 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 표에서는 도시가스 검사항목별로 허용 기준을 상세히 정하고 있고, 같은 표의 비고란 제1호에서는 바이오가스제조사업자가 전용배관으로 바이오가스를 공급하는 경우에는 한국가스안전공사의 사전 검토를 거쳐 품질기준을 일반도시가스사업자를 포함한 해당 도시가스 수요자와 협의하여 정하고 그 품질기준에 적합하게 공급하여야 한다고만 규정하고 있어, 상호 협의를 통해 정한 별도의 품질기준에 따라 도시가스를 공급할 수 있는 주체가 “바이오가스제조사업자”로 한정되는지, 아니면 바이오가스제조사업자로부터 공급받은 바이오가스를 수요자에게 공급하는 “일반도시가스사업자”까지 포함하는지가 명확하지 않은바, 이와 같이 문언의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 전반적인 체계와 취지ㆍ목적, 해당 조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 할 것입니다(대법원 2005. 2. 18. 선고 2004도7807 판결례 참조).

  그런데, 「도시가스사업법」 제8조의3제1항에서는 바이오가스제조사업자는 가스도매사업자(제1호), 일반도시가스사업자(제2호) 등 같은 항 각 호에 해당하는 자에게만 바이오가스를 공급하도록 규정하고 있는데, 이와 같이 바이오가스는 그 수요자가 지역적 특성 등으로 인해 일반도시가사업자로부터 도시가스를 공급받지 못하거나 소량의 바이오가스를 공급받는 경우 등에 해당하여 바이오가스제조사업자가 직접 수요자에게 공급하는 경우를 제외하고는 일반적으로 일반도시가스사업자를 통해서만 수요자에게 공급되어야 하고, 일반도시가스사업자는 공급받은 도시가스를 일반의 수요에 따라 배관을 통하여 수요자에게 공급하는 사업을 하기 위하여 「도시가스사업법」 제3조제2항에 따라 허가를 받은 자이므로 일반도시가스사업자가 바이오가스제조사업자로부터 바이오가스를 공급받은 경우 이를 수요자에게 공급할 것이 명백히 예정되어 있다고 할 것이며, 전용배관으로 바이오가스를 수요자에게 공급하는 경우에는 바이오가스가 기존의 다른 도시가스 배관에 섞이지 않고 공급되어 가스품질의 변화가 일어나지 않으므로 일반도시가스사업자가 바이오가스제조사업자로부터 받은 바이오가스를 전용배관으로 수요자에게 공급하는 경우에 적용되는 품질기준을 바이오가스제조사업자가 전용배관으로 일반도시가스사업자에게 공급하거나 수요자에게 직접 공급하는 경우의 품질기준과 달리 적용할 필요성이 있다고 보기도 어렵다 할 것인바, 도시가스사업법령의 규정 내용과 바이오가스의 공급방식 등을 종합해 볼 때, 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 비고란 제1호에서 “바이오가스제조사업자가 전용배관으로 바이오가스를 공급하는 경우”라는 문언에는 바이오가스제조사업자가 전용배관으로 바이오가스를 일반도시가스사업자 또는 수요자에게 공급하는 경우뿐만 아니라 바이오가스제조사업자로부터 공급받은 바이오가스를 일반도시가스사업자가 전용배관으로 수요자에게 공급하는 경우도 포함된다고 보아야 할 것입니다.

  그리고, 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 비고란 제1호에 따른 바이오가스 등의 품질기준에 관한 규정은 종전에 구 「천연가스 외의 가스제조시설기준 등에 관한 특례 고시」에서 규정되어 있다가, 바이오가스제조사업자 등을 도시가스사업자로 포함하는 등의 내용으로 「도시가스사업법」이 개정(2014. 1. 21. 법률 제12287호로 개정되어 2014. 7. 22. 시행된 것을 말함)됨에 따라, 2014년 9월 2일 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」에 옮겨 규정한 것인데, 이러한 규정을 둔 입법 취지는 바이오가스가 음식물폐수, 가축분뇨 등 폐기물이 부패하면서 생기는 메탄가스를 이용한 신생에너지원으로 천연가스와 성분이 달라 천연가스와 같은 품질기준을 충족하기가 어렵고, 그와 같은 품질기준을 강제할 경우 바이오가스산업 활성화를 저해하는 요인으로 작용할 수 있다는 정책적 고려에 따른 것으로서, 이는 바이오가스 등 친환경에너지 활성화를 통해 도시가스 공급원을 다양화함으로써 해외에서 전량 수입하는 천연가스를 대체하고, 버려지는 에너지를 활용함으로써 온실가스 저감 등 환경문제를 해결하기 위한 것인바, 그러한 입법 취지를 고려할 때, 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 비고란 제1호에 따라 상호 협의를 통해 정한 별도의 품질기준에 따라 바이오가스를 공급할 수 있는 주체는 바이오가스제조사업자로 한정되는 것이 아니라 바이오가스제조사업자로부터 공급받은 바이오가스를 전용배관으로 수요자에게 공급하는 일반도시가스사업자까지 포함된다고 보는 것이 타당할 것입니다.

  만약, 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 비고란 제1호에서 별도로 정한 품질기준에 맞춰 공급할 수 있는 경우를 바이오가스제조사업자가 전용배관으로 바이오가스를 일반도시가스사업자에게 공급하거나 수요자에게 직접 공급하는 경우로 한정된다고 볼 경우, 일반도시가스사업자가 수요자에게 공급하기 위해서는 다시 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 표에 따른 도시가스 품질기준을 맞추기 위해 별도의 비용이 소요되므로 일반도시가스사업자 입장에서는 높은 비용을 들여 바이오가스를 가공하는 것보다는 천연가스를 공급받아 수요자에게 판매하는 것이 보다 경제적·합리적일 수 있고, 이는 결국 바이오가스의 가격 인상으로 이어질 수 있는바, 바이오가스의 수요자가 천연가스와 같은 정도의 품질에는 이르지 못하더라도 저렴한 가격으로 도시가스를 사용하려는 공장, 산업체 등임을 고려할 때, 이는 바이오가스 등 친환경에너지 공급을 활성화하려는 도시가스사업법령의 입법 취지에 반하는 결과가 초래되어 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  또한, 「도시가스사업법」 제25조제3항을 위반하여 품질기준에 맞지 않은 도시가스를 공급·소비하거나 공급·소비할 목적으로 저장·운송 또는 보관한 자에 대하여는 산업통상자원부장관 등이 같은 법 제9조제1항에 따라 허가 취소, 사업의 정지나 제한을 명하거나 같은 법 제10조에 따라 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있고, 같은 법 제50조제5호의2에서는 같은 법 제25조제3항을 위반한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있어, 같은 법 제25조제3항은 형벌법규의 구성요건이 된다고 할 것인데, 이러한 형벌법규나 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 될 것인바(대법원 2011. 7. 14. 선고 2009도7777 판결례 참조), 「도시가스사업법」 제25조 및 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 비고란 제1호에서 별도의 품질기준을 정하여 공급할 수 있는 경우를 바이오가스제조사업자가 전용배관을 통해 바이오가스를 일반도시가스사업자 또는 수요자에게 직접 공급하는 경우로 한정하는 것은, 일반도시가스사업자에게 바이오가스제조사업자로부터 공급받은 바이오가스를 높은 수준의 도시가스 품질로 재가공하여 공급하도록 의무를 부과하는 것으로서 결국 바이오가스제조사업자와 일반도시가스사업자 모두에게 불리한 방향으로 적용되는 결과를 초래한다는 점에서 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 일반도시가스사업자가 바이오가스제조사업자로부터 바이오가스를 공급받아 전용배관을 통해 수요자에게 공급하는 경우, 일반도시가스사업자는 바이오가스를 「도시가스의 품질기준 등에 관한 고시」 별표 1의 비고란 제1호에 따라 한국가스안전공사의 사전 검토를 거쳐 바이오가스제조사업자 및 수요자와 협의하여 정한 별도의 품질기준에 따라 공급할 수 있다고 할 것입니다.