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1. 질의요지

「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제64조제1항에서는 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 같은 법 제2조제3호에 따른 산림사업(이하 “산림사업”이라 함)에 대하여 그 사업비의 전부 또는 일부를 융자하거나 보조할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」(이하 “산림자원법 시행령”이라 함) 제68조제3호에서는 산림자원법 제64조제1항에 따라 사업비를 융자하거나 보조할 수 있는 산림사업의 한 종류로 “숲가꾸기” 사업을 규정하고 있습니다.

  그리고, 산림자원법 제65조제1항제2호에서는 같은 법 제64조제1항에 따라 국가나 지방자치단체의 보조 또는 지원을 받아 조성한 산림을 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보조받거나 지원받은 금액(이하 “산림사업보조금”이라 함)에 이자를 더한 금액을 산림청장, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함) 또는 시장·군수·구청장에게 반환하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제69조제1항제1호에서는 조림 또는 숲가꾸기 사업을 한 산림의 경우 산림자원법 제65조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 보조금의 반환은 산지의 형질변경 그 밖의 토지의 형질변경의 경우에 한하되, 그 반환액은 조림 또는 숲가꾸기 사업지의 면적에 대한 산지의 형질변경 그 밖의 토지의 형질변경 면적의 비율에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 보조금의 반환은 준공일부터 5년 이내인 경우로서 산지의 형질변경 그 밖에 토지의 형질변경허가시에 반환하여야 한다고 규정하고 있는바,

  산림자원법 제64조제1항 및 같은 법 시행령 제68조제3호에 따라 산림사업보조금을 받아 숲가꾸기 사업을 시행한 후 그 준공일부터 5년 이내에 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」(이하 “산림자원법 시행규칙”이라 함) 별표 3 제2호가목 및 다목에 따른 “수확을 위한 벌채” 또는 “수종갱신을 위한 벌채”를 하려는 경우, 해당 벌채행위가 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 산림을 사용하려는 경우에 해당한다면 산지의 형질변경을 수반하지 않아 산림자원법 시행령 제69조제1항제1호에 해당하지 않더라도 산림자원법 제65조제1항에 따라 산림사업보조금을 반환해야 하는지?

※ 질의배경

○ 산림청은 그 동안 산림자원법 제64조제1항에 따라 산림사업보조금을 지급받아 숲가꾸기 사업을 한 자가 사업 준공일부터 5년 이내에 해당 산림에서 수확을 위한 벌채 또는 수종갱신을 위한 벌채를 하려는 경우 산지의 형질변경이 수반되는지 여부를 따지지 않고 산림사업보조금을 반환하도록 하였음.

2. 회답

  산림자원법 제64조제1항 및 같은 법 시행령 제68조제3호에 따라 산림사업보조금을 받아 숲가꾸기 사업을 시행한 후 그 준공일부터 5년 이내에 같은 법 시행규칙 별표 3 제2호가목 및 다목에 따른 “수확을 위한 벌채” 또는 “수종갱신을 위한 벌채”를 하려는 경우, 해당 벌채행위가 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 산림을 사용하려는 경우에 해당한다고 하더라도 산지의 형질변경을 수반하지 않아 산림자원법 시행령 제69조제1항제1호에 해당하지 않는다면 산림자원법 제65조제1항에 따라 산림사업보조금을 반환해야 하는 것은 아닙니다.

3. 이유

  산림자원법 제64조제1항에서는 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림사업에 대하여 그 사업비의 전부 또는 일부를 융자하거나 보조할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 산림자원법 시행령 제68조제3호에서는 산림자원법 제64조제1항에 따라 사업비를 융자하거나 보조할 수 있는 산림사업의 한 종류로 “숲가꾸기” 사업을 규정하고 있습니다.

  그리고, 산림자원법 제65조제1항제2호에서는 같은 법 제64조제1항에 따라 국가나 지방자치단체의 보조 또는 지원을 받아 조성한 산림을 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림사업보조금에 이자를 더한 금액을 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장·군수·구청장에게 반환하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제69조제1항제1호에서는 조림 또는 숲가꾸기 사업을 한 산림의 경우 산림자원법 제65조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 보조금의 반환은 산지의 형질변경 그 밖의 토지의 형질변경의 경우에 한하되, 그 반환액은 조림 또는 숲가꾸기 사업지의 면적에 대한 산지의 형질변경 그 밖의 토지의 형질변경 면적의 비율에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 보조금의 반환은 준공일부터 5년 이내인 경우로서 산지의 형질변경 그 밖에 토지의 형질변경허가시에 반환하여야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 산림자원법 제64조제1항 및 같은 법 시행령 제68조제3호에 따라 산림사업보조금을 받아 숲가꾸기 사업을 시행한 후 그 준공일부터 5년 이내에 해당 산림에서 산림자원법 시행규칙 별표 3 제2호가목 및 다목에 따른 “수확을 위한 벌채” 또는 “수종갱신을 위한 벌채”를 하려는 경우, 해당 벌채행위가 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 산림을 사용하려는 경우에 해당한다면 산지의 형질변경을 수반하지 않아 산림자원법 시행령 제69조제1항제1호에 해당하지 않더라도 산림자원법 제65조제1항에 따라 산림사업보조금을 반환해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석할 수 없으며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다고 할 것인바(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 산림사업보조금의 반환 의무를 규정하고 있는 산림자원법 제65조제1항 및 같은 법 시행령 제69조제1항은 산림사업보조금을 지급받은 자에게 침익적 효과를 발생시키는 규정이라고 할 것이므로, 해당 규정을 해석할 때에는 문언의 통상적인 의미를 벗어나서 산림사업보조금을 지급받은 자에게 지나치게 불리하게 확장해석해서는 안 된다고 할 것입니다. 

  그런데, 산림자원법 제65조제1항에서는 같은 법 제64조제1항에 따라 국가나 지방자치단체의 보조 또는 지원을 받아 조성한 산림을 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림사업보조금에 이자를 더한 금액을 반환하여야 한다고 규정하면서, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제69조제1항제1호에서는 숲가꾸기 사업을 한 산림의 경우에는 숲가꾸기 사업지인 산지의 형질변경이 발생하는 경우에 한하여 보조금을 반환한다고 규정하여 숲가꾸기 사업을 한 산림의 경우 산림사업보조금을 지급받은 자가 해당 산림을 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 사용하려고 하더라도 목적 외의 산림 사용행위가 산지의 형질변경을 수반하지 않는다면 산림사업보조금의 반환 대상이 되지 않는다는 점을 명시하고 있습니다.

  그렇다면, 산림사업보조금으로 숲가꾸기 사업을 시행한 산림의 경우 산림사업보조금을 반환하여야 하는 경우란 산림자원법 제65조제1항에 따라 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 산림을 사용하려는 경우 중 해당 사업지인 산지의 형질변경이 발생하는 경우로 한정된다고 할 것입니다.

  따라서, 산림자원법 제64조제1항 및 같은 법 시행령 제68조제3호에 따라 산림사업보조금을 받아 숲가꾸기 사업을 시행한 후 그 준공일부터 5년 이내에 해당 산림에서 산림자원법 시행규칙 별표 3 제2호가목 및 다목에 따른 “수확을 위한 벌채” 또는 “수종갱신을 위한 벌채”를 하려는 경우, 해당 벌채행위가 보조사업의 원래 목적 외의 목적으로 산림을 사용하려는 경우에 해당한다고 하더라도 산지의 형질변경을 수반하지 않아 산림자원법 시행령 제69조제1항제1호에 해당하지 않는다면 산림자원법 제65조제1항에 따라 산림사업보조금을 반환해야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.