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1. 질의요지

「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구ㆍ구역ㆍ권역ㆍ단지ㆍ도시ㆍ군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가ㆍ허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단(一團)의 토지로서 같은 법 제5조 각 호에 규정된 것(이하 “지역ㆍ지구등”이라 함)을 지정하려면 미리 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제2호에서는 “다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우”에는 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 하는 것은 아니라고 규정하고 있습니다.

  한편, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제28조제1항 본문에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 「주택법」 제19조제1항제5호에서는 같은 법 제15조에 따른 주택건설사업계획 승인을 받으면, 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정(같은 법 제51조제1항에 따른 지구단위계획구역 지정을 포함함. 이하 같음)을 받은 것으로 의제하고 있는바,

  「주택법」 제19조제1항제5호에 따라 주택건설사업계획의 승인으로  국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정이 의제되는 경우에 국토계획법 제28조제1항에 따른 주민의견 청취 절차를 거치지 않았다면 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 하는지?

※ 질의배경

ㅇ 주택건설사업계획 승인으로 지구단위계획 결정 의제 시에 국토계획법에 따른 의견 청취 절차를 거치지 않은 경우, 「토지이용규제 기본법」에 따른 주민의견 청취 절차는 거쳐야 하는지에 대해 국토교통부 내부에 이견이 있어 해석을 요청한 사안임.

2. 회답

  「주택법」 제19조제1항제5호에 따라 주택건설사업계획의 승인으로  국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정이 의제되는 경우에 국토계획법 제28조제1항에 따른 주민의견 청취 절차를 거치지 않았다면 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 합니다.

3. 이유

  「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하려면 미리 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제2호에서는 “다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우”에는 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 하는 것은 아니라고 규정하고 있습니다.

  한편, 국토계획법 제28조제1항 본문에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 「주택법」 제19조제1항제5호에서는 사업계획승인권자가 같은 조 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의를 거쳐 같은 법 제15조에 따른 주택건설사업계획을 승인한 때에는 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정을 받은 것으로 의제하고 있는바,

  이 사안은 「주택법」 제19조제1항제5호에 따라 주택건설사업계획의 승인으로 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정이 의제되는 경우에 국토계획법 제28조제1항에 따른 주민의견 청취 절차를 거치지 않았다면 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「토지이용규제 기본법」 제3조에서는 지역ㆍ지구등의 지정과 운영 등에 관하여 다른 법률에 같은 법 제8조와 다른 규정이 있는 경우에는 「토지이용규제 기본법」에 따르도록 규정하여 주민의견 청취 절차를 반드시 거치도록 규정하면서, 같은 법 제8조제1항제2호에서 “다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우”에는 주민의 의견을 듣지 않아도 되도록 규정하고 있는데, 그 입법취지는 토지이용 규제와 관련해서는 반드시 주민의 의견을 청취하도록 하되(법률 제7715호 토지이용규제 기본법 제정이유서 참조), 다른 법령 또는 자치법규에 따라 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 주민의견 청취 절차를 대체할 수 있는 절차를 거치는 경우에는 동일하거나 유사한 절차를 반복하지 않도록 하기 위한 것이라고 할 것입니다.

  그런데, 「주택법」 제19조제1항제5호에 따라 주택건설사업계획의 승인으로 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정을 의제할 때에 국토계획법 제28조제1항에 따른 주민의견 청취 절차를 거치지 않았다면(대법원 1992. 11. 10. 선고 92누1162 판결례 참조), 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 단서 및 같은 항 제2호에 따라 다른 법령 또는 자치법규에 규정된 주민의 의견을 듣는 절차를 거친 것이 아니기 때문에 동일하거나 유사한 절차를 반복하지 않도록 하기 위한 경우에 해당하지 않는다고 할 것이므로, 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항에 따라 주민의 의견을 듣지 않아도 되는 경우에 해당한다고 볼 수 없을 것입니다(서울고등법원 2010. 6. 15. 선고 2009누40898 판결례 참조).

  그리고, 「주택법」 제19조제1항제5호에 따라 주택건설사업계획의 승인으로 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정을 의제할 때에 국토계획법 제28조제1항에 따른 주민의견 청취 절차를 거쳐야 하는지는 별론으로 하고, 「주택법」 제19조제1항제5호에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정이 있는 것으로 본다고 하여, 국토계획법 제28조제1항에 따른 의견청취 절차를 거친 것으로 보는 효과까지 발생하는 것은 아니라고 할 것이므로, 결국 다른 법률에서 국토계획법 제30조의 도시ㆍ군관리계획의 결정을 의제하고 있다는 이유만으로 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항제2호에 따른 “다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차”를 준수한 경우에 해당한다고 볼 수는 없을 것입니다.

  따라서, 「주택법」 제19조제1항제5호에 따라 주택건설사업계획의 승인으로 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정이 의제되는 경우에 국토계획법 제28조제1항에 따른 주민의견 청취 절차를 거치지 않았다면 「토지이용규제 기본법」 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 한다고 할 것입니다.