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1. 질의요지

2015년 12월 29일 법률 제13674호로 개정되어 2016년 6월 30일 시행된 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」(이하 “개정 혁신도시법”이라 함) 제5조의3제1항 전단에서는 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하려는 자는 입주목적의 적합성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 입주승인기준에 따라 광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)의 입주승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조의4제1항에서는 산ㆍ학ㆍ연 클러스터 입주기관이 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 부지ㆍ시설 또는 건축물(이하 “건축물등”이라 함)을 양도하려는 경우에는 양도신고서 등 대통령령으로 정하는 서류를 갖추어 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 건축물등을 양수ㆍ임차ㆍ사용대차 또는 전차(轉借)하거나 건축물등에 대하여 전세권을 설정받으려는 자는 미리 같은 법 제5조의3에 따른 입주승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 제5조의3부터 제5조의8까지의 개정규정은 같은 법 시행 후 최초로 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하려는 경우부터 적용한다고 규정하고 있는바,

  가. 개정 혁신도시법 시행 전에 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주한 기관이 분양받은 부지를 개정 혁신도시법 시행 후에 양도하려는 경우, ① 입주기관은 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에 따라 양도신고를 하여야 하는지, ② 그 부지를 양수하려는 자는 같은 조 제2항에 따라 입주승인을 받아야 하는지?

  나. 산ㆍ학ㆍ연 클러스터 내 부지를 분양받은 입주기관이 건축물의 건축 비용을 조달하기 위하여 분양받은 부지를 「신탁법」에 따라 신탁회사에 담보신탁하는 경우, ① 입주기관은 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에 따라 양도신고를 하여야 하는지, ② 신탁회사는 같은 조 제2항에 따라 입주승인을 받아야 하는지?

※ 질의배경

○ 전라남도 혁시도시지원단은 소관 혁신도시에 입주한 기관이 분양받은 부지에 건축할 건축물의 비용을 조달하기 위하여 분양 받은 부지를 부동산 신탁회사에 담보신탁을 하는 경우 개정 혁신도시법 제5조의3 및 제5조의4가 적용되는지 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서는 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  가. 질의 가에 대하여

  개정 혁신도시법 시행 전에 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주한 기관이 분양받은 부지를 개정 혁신도시법 시행 후에 양도하려는 경우, ① 입주기관은 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에 따라 양도신고를 하여야 하고, ② 그 부지를 양수하려는 자는 같은 조 제2항에 따라 입주승인을 받아야 합니다.

  나. 질의 나에 대하여

  산ㆍ학ㆍ연 클러스터 내 부지를 분양받은 입주기관이 건축물의 건축 비용을 조달하기 위하여 분양받은 부지를 「신탁법」에 따라 신탁회사에 담보신탁하는 경우, ① 입주기관은 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에 따라 양도신고를 하지 않아도 되고, ② 신탁회사는 같은 조 제2항에 따라 입주승인을 받지 않아도 됩니다.

3. 이유

가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항

  개정 혁신도시법 제5조의3제1항 전단에서는 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하려는 자는 입주목적의 적합성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 입주승인기준에 따라 시ㆍ도지사의 입주승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제3조의2에서는 입주승인기준으로 사업계획의 내용이 산ㆍ학ㆍ연 클러스터 구축계획에 적합할 것(제1호), 사업계획의 내용이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 적합할 것(제2호), 부지의 취득, 시설의 설치 및 건축물의 건축 등에 필요한 자금을 조달할 능력이 있을 것(제3호), 그 밖에 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 입주 우선순위 등 시ㆍ도지사가 정하여 고시한 내용에 적합할 것(제4호)을 규정하고 있습니다.

  그리고, 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에서는 산ㆍ학ㆍ연 클러스터 입주기관이 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 건축물등을 양도하려는 경우에는 양도신고서 등 대통령령으로 정하는 서류를 갖추어 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 건축물등을 양수ㆍ임차ㆍ사용대차 또는 전차하거나 건축물등에 대하여 전세권을 설정받으려는 자는 미리 같은 법 제5조의3에 따른 입주승인을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 제5조의3부터 제5조의8까지의 개정규정은 같은 법 시행 후 최초로 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하려는 경우부터 적용한다고 규정하고 있습니다.

  나. 질의 가에 대하여

  이 사안은 개정 혁신도시법 시행 전에 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주한 기관이 분양받은 부지를 개정 혁신도시법 시행 후에 양도하려는 경우, ① 입주기관은 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에 따라 양도신고를 하여야 하는지, ② 그 부지를 양수하려는 자는 같은 조 제2항에 따라 입주승인을 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 부지를 양도하려는 입주기관이 양도신고를 하여야 하는지에 관하여 살펴보면, 개정 혁신도시법 부칙 제2조에서는 같은 법 제5조의3부터 제5조의8까지의 개정규정은 같은 법 시행 후 최초로 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 “입주하려는 경우”부터 적용한다고 규정하고 있는바, 개정 혁신도시법 시행 전에 분양받은 부지를 같은 법 시행 후에 “양도하는 경우”에도 개정 혁신도시법 제5조의4제1항이 적용되어 양도신고를 하여야 하는지가 문제될 수 있습니다. 

  그런데, 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에서는 입주기관이 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 건축물등을 양도하려는 경우에는 시ㆍ도지사에게 양도신고를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 건축물등을 양수하려는 자는 입주승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바, 입주기관이 같은 법 제5조의4제1항에 따라 건축물등을 양도하게 되면 그 기관은 입주기관으로서의 지위를 상실하고 건축물등을 양수하려는 자가 그 지위를 승계하게 되므로, “입주승인”은 “양도신고”와는 독립된 것이 아니라 상호 연계된 것으로 볼 수 있으므로, 같은 법 부칙 제2조에서 “같은 법 제5조의3부터 제5조의8까지의 개정규정은 같은 법 시행 후 최초로 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하려는 경우부터 적용한다”라고 규정한 것은 개정 혁신도시법 시행 후에 건축물등을 양도하려는 자는 같은 법 제5조의4제1항에 따라 “양도신고”를 하여야 하고, 그 건축물등을 양수받으려는 자는 같은 조 제2항에 따라 “입주승인”을 받아야 한다는 의미로 해석하여야 할 것입니다.

  만약, 개정 혁신도시법 부칙 제2조는 “산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하는 경우”만 규율하기 위한 것이고, 같은 법 제5조의4제1항에 따른 양도의 경우를 규율하는 규정이 아닌 것으로 본다고 하더라도, 일반적으로 개정된 법령에서 부칙을 두지 않은 경우에는 개정 법령 시행 후에 발생하는 사항에 대해서는 신법이 적용되므로 개정 혁신도시법 시행 후에 부지를 양도하려는 입주기관은 신법인 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에 따라 양도신고를 하여야 한다고 할 것입니다.

  다음으로, 부지를 양수하려는 자가 입주승인을 받아야 하는지에 관하여 살펴보면, 개정 혁신도시법 부칙 제2조에서는 같은 법 제5조의3부터 제5조의8까지의 개정규정은 같은 법 시행 후 “최초로 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하려는 경우”부터 적용한다고 규정하고 있는바, 개정된 법령의 부칙에 두는 적용례 규정은 일반적으로 신ㆍ구 법령의 변경과정에 있어서 신 법령의 적용대상 등에 관하여 논란의 소지가 있을 수 있는 경우 적용대상 등을 구체적으로 명시함으로써 법령의 해석이나 집행 과정에서의 논란을 사전에 방지하기 위한 것이라 할 것인데, 개정 혁신도시법 부칙 제2조에서 “최초로 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하려는 경우”부터 개정규정을 적용한다는 것은, 개정 혁신도시법 시행 당시 이미 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하고 있는 경우에 대해서는 개정규정을 적용하지 않고, 개정 법률 시행 후에 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하려는 경우에 대해서만 개정규정을 적용한다는 의미로서, 이 때 “산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하려는 경우”에는 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 건축물등을 분양받아 입주하는 경우뿐만 아니라 같은 법 제5조의4제2항에 따라 개정 혁신도시법 시행 전에 입주한 자로부터 건축물등을 양수, 임차, 사용대차 또는 전차하거나 건축물등에 대하여 전세권을 설정받아서 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하려는 경우도 당연히 포함된다고 할 것이므로, 개정 혁신도시법 시행 전에 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주한 기관으로부터 부지를 양수하려는 자는 입주승인을 받아야 한다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개정 혁신도시법 시행 전에 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주한 기관이 분양받은 부지를 개정 혁신도시법 시행 후에 양도하려는 경우, ① 입주기관은 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에 따라 양도신고를 하여야 하고, ② 그 부지를 양수하려는 자는 같은 조 제2항에 따라 입주승인을 받아야 한다고 할 것입니다.

  다. 질의 나에 대하여

  이 사안은 산ㆍ학ㆍ연 클러스터 내 부지를 분양받은 입주기관이 건축물의 건축 비용을 조달하기 위하여 분양받은 부지를 「신탁법」에 따라 신탁회사에 담보신탁하는 경우, ① 입주기관은 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에 따라 양도신고를 하여야 하는지, ② 신탁회사는 같은 조 제2항에 따라 입주승인을 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 입주기관이 양도신고를 하여야 하는지에 관하여 살펴보면, 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에서는 입주기관이 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 건축물등을 “양도하려는 경우”에는 시ㆍ도지사에게 신고를 하여야 한다고 규정하고 있는바, 개정 혁신도시법에서는 “양도”의 의미에 관하여 규정하고 있지는 않지만, 일반적으로 “양도”란 재산이나 물건을 다른 자에게 넘겨준다는 의미이므로(국립국어원 표준국어대사전 참조), 입주기관이 건축물의 건축 비용을 조달하기 위하여 분양받은 부지를 「신탁법」에 따라 신탁회사에 “담보신탁하는 경우” 입주기관이 건축물등에 대한 소유권을 신탁회사에 이전하게 된다는 점에서 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에 따른 건축물등의 “양도”에 해당하는 것으로 볼 수 있는지 문제가 된다고 할 것입니다.

  그런데, 「신탁법」 제2조에서는 “신탁”이란 위탁자와 수탁자 간의 신임관계에 기하여 위탁자가 수탁자에게 특정의 재산을 이전하거나 담보권의 설정 또는 그 밖의 처분을 하고 수탁자로 하여금 수익자의 이익 또는 특정의 목적을 위하여 그 재산의 관리, 처분, 운용, 개발, 그 밖에 신탁 목적의 달성을 위하여 필요한 행위를 하게 하는 법률관계를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제34조제1항제1호에서는 수탁자는 누구의 명의(名義)로도 신탁재산을 고유재산으로 하거나 신탁재산에 관한 권리를 고유재산에 귀속시킬 수 없다고 규정하고 있으며, 같은 법 제37조제1항에서는 수탁자는 신탁재산을 수탁자의 고유재산과 분별하여 관리하고 신탁재산임을 표시하여야 한다고 규정하고 있는 등 신탁재산을 수탁자의 고유재산과 구분하여 그 권리ㆍ의무관계를 규정하고 있으므로, 비록 신탁재산이 수탁자의 소유에 속한다 하더라도 그에 관한 권리관계를 수탁자의 고유재산과 마찬가지로 취급할 수는 없다고 할 것이고(대법원 2015. 6. 11. 선고 2013두15262 판결례 참조), 일반적으로 부동산담보신탁은 신탁자가 소유하는 부동산을 수탁자에게 신탁하고 유효담보금액의 범위에서 수탁자로부터 수익권 증서를 발급받아 이를 금융기관에 담보로 제공하고 대출을 받는 새로운 형태의 금융 상품으로서, 신탁계약에 따라 그 부동산의 소유명의가 수탁자에게 이전되더라도 대출금이 모두 변제되는 때에는 신탁자에게 다시 부동산의 소유명의가 이전된다는 점에 비추어 볼 때, 입주기관이 「신탁법」에 따른 담보신탁을 위하여 건축물등의 소유권을 신탁회사에 이전한다고 하더라도 이는 통상적인 의미의 “양도”와 같은 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  그리고, 개정 혁신도시법 제5조의4에 따르면 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 건축물등을 양도하려는 입주기관은 시ㆍ도지사에게 양도신고를 하여야 하고(제1항), 이 경우 부지에 대한 양도가격은 부지의 취득가격,  부지의 취득가격에 그 취득일부터 양도일까지의 기간 중의 생산자물가상승률(「한국은행법」 제86조에 따라 한국은행이 조사하여 발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말함)을 곱하여 계산한 금액 및 부지 매입에 든 취득세 등 대통령령으로 정하는 비용을 합산한 금액을 초과할 수 없으며(제3항제1호), 양도인으로부터 건축물등을 양수하려는 자는 입주승인을 받도록 하고 있는바(제2항), 이는 양도가격의 상한액을 정하는 등 입주기관에 대한 산ㆍ학ㆍ연 클러스터 건축물등의 양도를 제한하여 실제 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하려는 자에 대해서만 건축물등을 양도할 수 있도록 하고, 입주승인을 통하여 양수인이 입주기준에 적합한지 여부를 확인하기 위한 것인데, 입주기관이 분양받은 부지를 건축물의 건축 비용을 조달하기 위하여 「신탁법」에 따라 담보신탁하는 경우, 그 구체적인 신탁 내용은 개별 담보신탁계약서에 따라 정해질 것이지만, 통상 신탁회사는 위탁자인 입주기관을 위하여 신탁재산을 관리, 처분, 운용하는 등 신탁 목적을 달성하는데 필요한 행위를 하는 수탁자에 불과하고, 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 실제 입주하는 것을 목적으로 하지 않는다고 할 것이므로, 담보신탁에 따른 건축물등의 소유권 이전을 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에 따른 건축물등의 양도에 해당한다고 보는 것은 해당 규정의 입법 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.

  다음으로, 신탁회사가 입주승인을 받아야 하는지에 관하여 살펴보면, 개정 혁신도시법 제5조의4제2항에서는 산ㆍ학ㆍ연 클러스터의 건축물등을 양수ㆍ임차ㆍ사용대차 또는 전차하거나 건축물등에 대하여 전세권을 설정받으려는 자는 미리 같은 법 제5조의3에 따른 입주승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바, 앞에서 살펴본 바와 같이 「신탁법」에 따른 담보신탁은 같은 법 제5조의4제1항에 따른 “양도”에 해당하지 않는다고 할 것이고, 그 밖에 “임차, 사용대차, 전차 또는 전세권의 설정”에도 해당하지 않는다고 할 것이므로, 입주기관으로부터 부지를 이전받으려는 신탁회사는 입주승인을 받지 않아도 된다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산ㆍ학ㆍ연 클러스터 내 부지를 분양받은 입주기관이 건축물의 건축 비용을 조달하기 위하여 분양받은 부지를 「신탁법」에 따라 신탁회사에 담보신탁하는 경우, ① 입주기관은 개정 혁신도시법 제5조의4제1항에 따라 양도신고를 하지 않아도 된다고 할 것이고, ② 신탁회사는 같은 조 제2항에 따라 입주승인을 받지 않아도 된다고 할 것입니다.