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1. 질의요지

「수도권정비계획법」 제12조제1항 및 같은 법 시행령 제16조제1항에서는 서울특별시에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물, 판매용 건축물, 공공 청사 등을 건축(신축ㆍ증축 및 공공 청사가 아닌 시설을 공공 청사로 하는 용도변경 등을 말함)하려는 자는 과밀부담금을 내야 한다고 규정하고 있고, 

  「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목4)에서는 개별 법률에 따라 설립되는 법인으로서 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 해당 법률에 따라 직접 설립된 법인(이하 “공공법인”이라 함)의 사무소로서 건축물의 연면적이 1천제곱미터 이상인 것을 인구집중유발시설 중 공공 청사의 하나로 규정하고 있는바,

  서울특별시에 소재한 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목4)에 따른 공공법인의 사무소를 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 “민간투자법”이라 함) 제4조제2호에 따른 민간투자사업(이하 “임대형 민자사업”이라 함)과 유사한 방식으로 증축하는 과정에서 사업시행자가 건축주가 되어 건축허가를 받은 경우 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따른 과밀부담금의 부과 대상이 되는 “건축물을 건축하려는 자”는 공공법인인지 아니면 사업시행자인지?

※ 질의배경

○ 공공법인 OO병원은 첨단의료센터를 설립하기 위한 사무소의 증축 사업을 민간투자법의 적용 대상은 아니나 민간투자법에 따른 임대형 민자사업 방식을 차용하여 추진하였고, 이에 따라 OO병원이 아닌 사업시행자인 △△주식회사가 건축주가 되어 건축허가를 받아 공사를 진행하고 있는바, 이 경우 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따른 과밀부담금의 부과 대상은 OO병원과 △△주식회사 중 누구인지에 대하여 국토교통부 내부적으로 의견 대립이 있어, 국토교통부가 법제처에 법령해석을 질의함. 

2. 회답

  서울특별시에 소재한 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목4)에 따른 공공법인의 사무소를 임대형 민자사업과 유사한 방식으로 증축하는 과정에서 사업시행자가 건축주가 되어 건축허가를 받은 경우 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따른 과밀부담금의 부과 대상이 되는 “건축물을 건축하려는 자”는 사업시행자입니다.

3. 이유

  「수도권정비계획법」 제2조제3호에서는 “인구집중유발시설”이란 학교, 공장, 공공 청사, 업무용 건축물, 판매용 건축물, 연수 시설, 그 밖에 인구 집중을 유발하는 시설로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 시설을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제3조제3호나목4)에서는 인구집중유발시설 중 “공공 청사”의 한 종류로 건축물의 연면적이 1천제곱미터 이상인 공공법인의 사무소를 규정하고 있으며, 「수도권정비계획법」 제12조제1항에서는 과밀억제권역에 속하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물, 판매용 건축물, 공공 청사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 건축물을 건축하려는 자는 과밀부담금을 내야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제16조제1항에서는 「수도권정비계획법」 제12조제1항에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 서울특별시를 말한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 민간투자법 제4조제2호에서는 민간투자사업의 추진방식의 하나로 시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식, 즉 임대형 민자사업 방식을 규정하고 있는바,

  이 사안은 서울특별시에 소재한 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목4)에 따른 공공법인의 사무소를 임대형 민자사업과 유사한 방식으로 증축하는 과정에서 사업시행자가 건축주가 되어 건축허가를 받은 경우 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따른 과밀부담금의 부과 대상이 되는 “건축물을 건축하려는 자”는 공공법인인지 아니면 사업시행자인지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「수도권정비계획법」 제12조제1항에서는 과밀부담금의 부과 대상을 “건축물을 건축하려는 자”로 규정하고 있는바, “건축물을 건축하려는 자”의 의미에 대해 같은 법에서는 구체적으로 정하고 있지 않으므로 그 문언의 의미를 밝히기 위해서는 관련 법령의 내용을 고려하여 체계적ㆍ유기적으로 해석하여야 할 것입니다. 

  그런데, 건축물의 건축에 관한 기본적인 사항을 규율하고 있는 「건축법」 제11조제1항에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제1항제12호에서는 “건축주”란 건축물의 건축·대수선·용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조에 관한 공사를 발주하거나 현장 관리인을 두어 스스로 그 공사를 하는 자를 말한다고 규정하고 있는바, 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따라 과밀부담금의 부과 대상이 되는 “건축물을 건축하려는 자”라는 문언은 「건축법」 제11조제1항에 따른 “건축물을 건축하려는 자” 또는 「건축법」 제2조제1항제12호에 따른 “건축주”와 동일한 의미라고 해석하는 것이 합리적이라고 할 것입니다(대법원 2002. 4. 9. 선고 2001두2843 판결례 참조).

  그리고, 「수도권정비계획법」 제15조제1항에서는 과밀부담금 부과 대상 건축물이 속한 지역을 관할하는 서울특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)는 건축물의 건축 허가일, 건축 신고일 또는 용도변경일을 기준으로 과밀부담금을 산정하여 부과한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제19조제1항에서는 관할 시·도지사는 과밀부담금을 부과하려면 납부 대상, 납부 금액, 납부 기한 및 납부 장소 등을 적은 납부 고지서를 건축 허가일, 건축 신고일 또는 용도변경일에 납부 의무자에게 발급하여야 한다고 규정하고 있으며, 「수도권정비계획법」 제15조제2항에서는 과밀부담금의 납부 기한은 건축물의 사용승인일(임시 사용승인을 받은 경우에는 임시 사용승인일을 말함. 이하 같음)로 하되, 사용승인이 필요 없는 경우에는 부과일부터 6개월로 한다고 규정하고 있는바, 과밀부담금의 산정·부과 및 납부 절차 등은 「건축법」에 따른 건축 인·허가 절차와 밀접하게 연계되어 있다는 점도 이 사안을 해석함에 있어 고려해야 할 것입니다. 

  한편, 공공법인이 임대형 민자사업 방식으로 사무소의 건축 사업을 추진하는 경우 실질적으로 인구집중을 유발하는 원인을 제공하고 수도권에 건축물을 입지하게 함으로써 수익을 얻는 자는 사업시행자가 아닌 공공법인이라고 할 것이므로 과밀부담금은 원인자이자 수익자인 공공법인에 부과하는 것이 타당하다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 공공법인이 임대형 민자사업과 유사한 방식으로 사무소의 증축사업을 추진하면서 사업시행자가 건축주로서 건축허가를 받은 경우 해당 건축물이 준공되어 소유권이 공공법인에 이전되기 전까지는 건축주인 사업시행자가 그 건축물에 관한 법령상의 권리와 의무의 주체가 된다고 할 것이고, 「수도권정비계획법」 제15조에서는 관할 시ㆍ도지사가 건축물의 건축 허가일 또는 건축 신고일을 기준으로 과밀부담금을 산정하여 부과하고(제1항), 건축물의 사용승인일까지 과밀부담금을 납부하도록(제2항) 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 과밀부담금은 인구집중유발시설의 건축 과정에서 부과되는 것으로서 준공 후 건축물의 소유관계에 따라 부과대상이 달라진다고 보기는 어려우므로 건축주인 사업시행자에게 과밀부담금을 부과하는 것이 타당하다고 할 것입니다.  

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 서울특별시에 소재한 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제3호나목4)에 따른 공공법인의 사무소를 임대형 민자사업과 유사한 방식으로 증축하는 과정에서 사업시행자가 건축주가 되어 건축허가를 받은 경우, 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따른 과밀부담금의 부과 대상이 되는 “건축물을 건축하려는 자”는 사업시행자라고 할 것입니다.