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1. 질의요지

「자연재해대책법」 제4조제1항에서는 관계 중앙행정기관의 장, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 특별지방행정기관의 장(이하 “관계행정기관의 장”이라 함)은 자연재해에 영향을 미치는 개발사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ결정ㆍ지정 등(이하 “허가등”이라 함)을 하려는 경우에는 그 개발사업의 확정ㆍ허가등을 하기 전에 재해 영향의 검토에 관한 사전협의(이하 “사전재해영향성 검토협의”라 함)를 하여야 한다고 규정하고 있고, 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호가목1)에서는 사전재해영향성 검토협의 대상 개발사업의 하나로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조에 따른 개발행위의 허가를 규정하고 있으며, 국토계획법 제56조제1항에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제1호), 토지의 형질 변경(제2호) 등의 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「수산자원관리법」 제52조제2항에서는 수산자원보호구역에서는 국토계획법 제57조 및 제76조에도 불구하고 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “허가대상행위”라 함)에 한하여 그 구역을 관할하는 관리관청의 허가를 받아 할 수 있다고 규정하면서, 허가대상행위 중 하나로 주민의 생활을 영위하는 데 필요한 건축물, 그 밖의 시설을 설치하는 행위(제2호)를 규정하고 있고, 「수산자원관리법 시행령」 별표 16 제2호버목에서는 「수산자원관리법」 제52조제2항에 따라 수산자원보호구역에서 관리관청의 허가를 받아 할 수 있는 허가대상행위로 태양광 발전시설을 설치하는 행위를 규정하고 있는바,

  「수산자원관리법」 제52조제2항제2호 및 같은 법 시행령 별표 16 제2호버목에 따른 태양광 발전시설을 설치하는 행위가 국토계획법 제56조에 따른 개발행위에 해당하여 「자연재해대책법」 제5조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1 제2호가목1)에 따른 사전재해영향성 검토협의 대상인지?

※ 질의배경

○ 민원인은 OO군 소재 염전에 태양광발전설비를 설치하는 경우 사전재해영향성 검토협의를 거쳐야 하는지를 국민안전처 및 해양수산부에 문의하였고, 사전재해영향성 검토협의를 거쳐야 한다는 답변을 받자, 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  「수산자원관리법」 제52조제2항제2호 및 같은 법 시행령 별표 16 제2호버목에 따른 태양광 발전시설을 설치하는 행위는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위에 해당하므로 「자연재해대책법」 제5조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1 제2호가목1)에 따른 사전재해영향성 검토협의 대상입니다.

3. 이유

  「자연재해대책법」 제4조제1항에서는 관계행정기관의 장은 자연재해에 영향을 미치는 행정계획을 수립ㆍ확정하거나 개발사업의 허가등을 하려는 경우에는 그 행정계획 및 개발사업의 확정이나 허가등을 하기 전에 「재난 및 안전관리 기본법」 제14조에 따른 중앙재난안전대책본부의 본부장 또는 같은 법 제16조에 따른 지역재난안전대책본부의 본부장과 사전재해영향성 검토협의를 하여야 한다고 규정하고 있고, 「자연재해대책법」 제5조제1항에서는 사전재해영향성 검토협의를 하여야 하는 행정계획 및 개발사업으로 국토ㆍ지역 계획 및 도시의 개발(제1호), 수자원 및 해양 개발(제6호) 등을 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 사전재해영향성 검토협의를 하여야 할 행정계획 및 개발사업의 범위, 시기 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「자연재해대책법 시행령」 제6조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 「자연재해대책법」 제5조에 따라 관계행정기관의 장이 사전재해영향성 검토협의를 요청하여야 하는 행정계획 및 개발사업의 범위와 협의 시기는 별표 1과 같다고 규정하고 있으며, 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호가목1)에서는 사전재해영향성 검토협의 대상 개발사업의 하나로 국토계획법 제56조에 따른 개발행위의 허가를 규정하고 있습니다.

  그리고, 국토계획법 제56조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제51조제1항에서는 개발행위허가를 받아야 하는 행위로 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축(제1호), 인공물을 가하여 제작한 시설물의 설치(제2호) 등을 규정하고 있습니다.

  한편, 「수산자원관리법」 제52조제2항에서는 수산자원보호구역에서는 국토계획법 제57조 및 제76조에도 불구하고 허가대상행위에 한하여 그 구역을 관할하는 관리관청의 허가를 받아 할 수 있다고 규정하면서 허가대상행위로 수산자원의 보호 또는 조성 등을 위하여 필요한 건축물, 그 밖의 시설 중 대통령령으로 정하는 종류와 규모의 건축물 그 밖의 시설을 건축하는 행위(제1호), 주민의 생활을 영위하는 데 필요한 건축물, 그 밖의 시설을 설치하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(제2호) 등을 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「수산자원관리법 시행령」 별표 16 제2호버목에서는 「수산자원관리법」 제52조제2항에 따라 수산자원보호구역에서 관리관청의 허가를 받아 할 수 있는 행위로 태양광 발전시설을 설치하는 행위를 규정하고 있는바,

  이 사안은 「수산자원관리법」 제52조제2항제2호 및 같은 법 시행령 별표 16 제2호버목에 따른 태양광 발전시설을 설치하는 행위가 국토계획법 제56조에 따른 개발행위에 해당하여 「자연재해대책법」 제5조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1 제2호가목1)에 따른 사전재해영향성 검토협의 대상인지에 관한 것입니다.

  먼저, 「자연재해대책법」 제5조제3항에서는 사전재해영향성 검토협의를 하여야 하는 개발사업의 범위, 시기 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「자연재해대책법 시행령」 제6조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 별표 1 제2호가목1)에서는 사전재해영향성 검토협의 대상이 되는 개발사업으로 국토계획법 제56조에 따른 개발행위의 허가를 규정하고 있는바, 태양광 발전시설을 설치하는 행위가 국토계획법 제56조에 따른 개발행위에 해당한다면 사전재해영향성 검토협의 대상이 된다고 할 것입니다.
 
  그런데, 국토계획법 제56조제1항에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제1호), 토지의 형질 변경(제2호) 등의 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 「수산자원관리법」 제52조제2항제2호에서는 수산자원보호구역에서 관리관청의 허가를 받아 할 수 있는 행위로 “주민의 생활을 영위하는 데 필요한 건축물, 그 밖의 시설을 설치하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위”를 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 16 제2호버목에서 태양광 발전시설 설치 행위를 수산자원보호구역에서 할 수 있는 행위 중 하나로 규정하고 있는바, 태양광 발전시설을 설치하는 행위는 건축물, 그 밖의 시설을 건축ㆍ설치하는 행위로서 국토계획법 제56조제1항제1호에 따른 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하므로 국토계획법 제56조에 따른 개발행위라고 할 것입니다.

  또한, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한 각 법률이 모두 적용된다고 할 것인바(법제처 2013. 4. 3. 회신 13-0057 해석례 참조), 「수산자원관리법」 제52조제2항에서 같은 조 제1항에 따른 도시ㆍ군계획사업에 따른 경우를 제외하고는 수산자원의 보호 또는 조성 등을 위하여 필요한 건축물, 그 밖의 시설 중 대통령령으로 정하는 종류와 규모의 건축물 그 밖의 시설을 건축하는 행위(제1호), 주민의 생활을 영위하는 데 필요한 건축물, 그 밖의 시설을 설치하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(제2호), 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 또는 「산지관리법」에 따른 조림, 육림, 임도의 설치, 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위(제3호)로 한정하여 그 구역을 관할하는 관리관청의 허가를 받아 할 수 있도록 한 입법취지는 수산자원보호구역에서도 국토계획법이 적용되어 같은 법 제56조에 따른 개발행위에 해당하면 개발행위허가의 대상이 될 것이지만, 수산자원보호구역에서 행해지는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위의 경우에는 수산자원의 효과적인 관리나 보호를 위하여 「수산자원관리법」 제52조제2항 각 호의 행위에 대해서만 관리관청의 허가를 받아 할 수 있도록 하려는 것으로 보아야 할 것입니다.

  그렇다면, 「수산자원관리법」 제52조제2항에서 국토계획법 제57조 및 제76조에도 불구하고 허가대상행위에 한하여 관리관청의 허가를 받아 할 수 있다고 규정한 것은 수산자연보호구역에서는 국토계획법 제57조 및 제76조가 적용되지 않아 「수산자원관리법」 제52조제2항 각 호의 행위가 국토계획법 제56조에 따른 개발행위에 해당하지 않는다는 의미가 아니라, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위에 해당하더라도 수산자연보호구역에서의 행위제한에 대해서는 「수산자원관리법」 제52조제2항을 우선적으로 적용하려는 의미로 보아야 할 것이므로 「수산자원관리법」 제52조제2항제2호 및 같은 법 시행령 별표 1 제2호버목에 따른 태양광 발전시설 설치행위가 국토계획법 제56조에 따른 개발행위에서 제외되는 것은 아니라고 할 것입니다.

  나아가, 「수산자원관리법」 제52조제2항제1호 및 제2호의 위임에 따라 「수산자원관리법 시행령」 제40조제6항에서 「수산자원관리법」 제52조제2항제1호 및 제2호에 따른 허가대상행위의 종류와 규모에 관하여는 국토계획법 시행령 제55조 및 제56조를 준용한다고 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제55조 및 제56조에서는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위의 규모와 허가 기준에 대해 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때에도, 「수산자원관리법」 제52조제2항에 따른 허가대상행위는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위에 해당할 것을 전제로 하고 있다고 보아야 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「수산자원관리법」 제52조제2항제2호 및 같은 법 시행령 별표 16 제2호버목에 따른 태양광 발전시설을 설치하는 행위는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위에 해당하므로 「자연재해대책법」 제5조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1 제2호가목1)에 따른 사전재해영향성 검토협의 대상이라고 할 것입니다. 

 ※ 법령정비의견

  「수산자원관리법」 제52조제2항 각 호 외의 부분에서는 국토계획법 제57조 및 같은 법 제76조에도 불구하고 허가대상행위에 한하여 그 구역을 관할하는 관리관청의 허가를 받아 할 수 있다고 규정하고 있어, 「수산자원관리법」에 따른 허가대상행위가 국토계획법에 따른 개발행위에 해당하는지 여부가 명확하지 않은 문제점이 있는바, 이를 명확하게 규정할 필요가 있습니다.