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1. 질의요지

「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」(이하 “자원재활용법”이라 함) 제16조제1항에서는 생산단계ㆍ유통단계에서 재질ㆍ구조 또는 회수체계의 개선 등을 통하여 회수ㆍ재활용을 촉진할 수 있거나 사용 후 발생되는 폐기물의 양이 많은 제품ㆍ포장재 중 대통령령으로 정하는 제품ㆍ포장재의 제조업자나 수입업자(포장재는 포장재를 이용한 제품의 판매업자를 포함하되, 대통령령으로 정하는 업종 및 규모의 사업장을 운영하는 자로 한정하며, 이하 “재활용의무생산자”라 함)는 제조ㆍ수입하거나 판매한 제품ㆍ포장재로 인하여 발생한 폐기물을 회수하여 재활용하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제27조제1항에서는 재활용의무생산자는 같은 법 제16조에 따른 의무를 이행하기 위하여 제품별 및 포장재 재활용사업공제조합을 설립할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 자원재활용법 제19조제1항에서는 환경부장관은 재활용의무생산자가 같은 법 제16조에 따른 의무를 이행하지 아니하거나 같은 법 제27조에 따른 재활용사업공제조합이 조합원의 재활용의무를 대행하지 아니하는 경우에는 재활용의무량 중 재활용되지 아니한 폐기물의 재활용에 드는 비용에 그 100분의 30 이하의 금액을 더한 금액(이하 “재활용부과금”이라 함)을 재활용의무생산자나 재활용사업공제조합에 부과하여 징수한다고 규정하고 있는바, 

  자원재활용법 제27조제1항에 따라 재활용의무생산자가 설립한 재활용사업공제조합의 설립인가가 취소되어 청산 중인 경우, 재활용사업공제조합이 인가 취소 이전에 승인받은 재활용의무이행계획을 이행하지 못하여 부과되는 재활용부과금은 인가 취소된 재활용사업공제조합에 부과하여야 하는지, 아니면 재활용의무생산자에게 부과하여야 하는지?

※ 질의배경

○ 자원재활용법 제27조에 따라 설립된 재활용사업공제조합의 인가가 취소된 경우 인가 취소 이전에 승인받은 재활용의무이행계획을 이행하지 못하여 부과되는 재활용부과금을 재활용사업공제조합과 재활용의무생산자 중 누구에게 부과할 것인지 여부에 대해 감사원의 법령해석 요청 의뢰를 받고 환경부가 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  자원재활용법 제27조제1항에 따라 재활용의무생산자가 설립한 재활용사업공제조합의 설립인가가 취소되어 청산 중인 경우, 재활용사업공제조합이 인가 취소 이전에 승인받은 재활용의무이행계획을 이행하지 못하여 부과되는 재활용부과금은 인가 취소된 재활용사업공제조합에 부과하여야 합니다. 

3. 이유

  자원재활용법 제16조제1항에서는 재활용의무생산자는 제조ㆍ수입하거나 판매한 제품ㆍ포장재로 인하여 발생한 폐기물을 회수하여 재활용하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제27조제1항에서는 재활용의무생산자는 같은 법 제16조에 따른 의무를 이행하기 위하여 제품별 및 포장재 재활용사업공제조합을 설립할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 조합은 법인으로 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 자원재활용법 제19조제1항에서는 환경부장관은 재활용의무생산자가 같은 법 제16조에 따른 의무를 이행하지 아니하거나 같은 법 제27조에 따른 재활용사업공제조합이 조합원의 재활용의무를 대행하지 아니하는 경우에는 재활용의무량 중 재활용되지 아니한 폐기물의 재활용에 드는 비용에 그 100분의 30 이하의 금액을 더한 금액인 재활용부과금을 재활용의무생산자나 재활용사업공제조합에 부과하여 징수한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 자원재활용법 제27조제1항에 따라 재활용의무생산자가 설립한 재활용사업공제조합의 설립인가가 취소되어 청산 중인 경우, 재활용사업공제조합이 인가 취소 이전에 승인받은 재활용의무이행계획을 이행하지 못하여 부과되는 재활용부과금은 인가 취소된 재활용사업공제조합에 부과하여야 하는지, 아니면 재활용의무생산자에게 부과하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 자원재활용법 제27조제1항에서는 재활용의무생산자가 재활용의무를 이행하기 위하여 재활용사업공제조합을 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제19조제1항에서는 재활용사업공제조합이 조합원의 재활용의무를 이행하는 것은 의무의 “대행”인 것으로 규정하고 있는바, 재활용사업공제조합이 재활용의무이행계획에 따른 재활용의무를 이행하지 못한 경우 그 미이행에 따른 재활용부과금의 부과 대상을 판단하기 위해서는 우선 재활용사업공제조합의 설립 및 분담금 납부를 통해 해당 조합의 구성원인 개별 재활용의무생산자의 재활용의무가 완전히 면제되는 것인지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다. 

  그런데, 자원재활용법 제16조제2항 본문에서는 재활용의무생산자는 재활용의무를 공동으로 이행하기 위한 분담금을 재활용사업공제조합에 내야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조의2제1항에서는 환경부장관은 재활용의무생산자가 자신이 제조ㆍ수입하거나 판매한 제품ㆍ포장재의 폐기물 전부를 회수하여 재활용하거나 이에 대한 분담금을 재활용사업공제조합에 내는 경우 재활용의무를 충실히 이행하였다는 인증을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 「재활용의무이행 인증절차 및 인증표시 등에 관한 고시」(환경부고시 제2016-212호) 제4조제2항제2호에서는 인증기준의 하나로 “재활용의무생산자가 공제조합에 분담금을 내는 경우”를 명시하고 있는바, 재활용의무생산자가 재활용사업공제조합을 설립하여 재활용의무를 이행하는 경우 그 의무 이행의 내용은 “분담금 납부”라고 할 것이므로, 재활용의무생산자가 재활용사업공제조합에 분담금을 납부한 경우라면 재활용사업공제조합이 실제로 재활용의무를 이행했는지 여부와는 별개로 재활용의무를 이행한 것으로 볼 수 있다고 할 것입니다[의안번호 제160368호 자원의절약과재활용촉진에관한법률개정법률안(정부) 검토보고서 중 <자료 5> 생산자책임재활용제도 운영절차 참조]. 

  또한, 자원재활용법령에서는 폐기물의 회수ㆍ재활용에 대해 재활용사업공제조합과 재활용의무생산자가 연대책임을 지도록 하거나 최종적인 의무이행 책임은 재활용의무생산자가 진다는 내용의 규정을 두고 있지 않을 뿐만 아니라, 대행자가 본래의 권리·의무자의 명의로 의무를 이행하고 그에 따른 법률적 효과 역시 본래의 권리·의무자에게 귀속된다는 일반적인 대행의 법리와 달리, 자원재활용법 제18조제1항제2호에서는 회수 및 재활용 의무이행계획서의 제출 주체 중 하나로 재활용사업공제조합을 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따라 회수 및 재활용 의무이행계획서의 승인을 받은 자는 회수 및 재활용 의무이행결과보고서를 환경부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제36조제1항제13호에서는 환경부장관 등은 재활용사업공제조합에 필요한 보고를 하게 하거나 자료를 제출하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 규정을 종합해 보면, 재활용의무생산자가 재활용사업공제조합을 설립한 경우 재활용 의무이행계획의 수립과 그에 따른 의무이행 및 결과 보고 등은 재활용사업공제조합이 전담하게 된다고 할 것이므로, 재활용사업공제조합이 설립된 경우 재활용의무생산자는 분담금 납부를 통해 폐기물 회수ㆍ재활용 의무가 면제되고 재활용사업공제조합이 자신의 명의로서 그 의무를 전적으로 부담한다고 할 것입니다. 

  그렇다면, 어떠한 의무를 이행할 책임을 지는 자는 그 의무를 미이행한 것에 대한 책임 또한 진다고 할 것인 반면, 의무를 이행할 책임이 없는 자는 특별한 사정이 없는 한 그 의무의 미이행에 대한 책임 또한 없다고 할 것이므로, 폐기물 회수ㆍ재활용 의무가 있는 재활용사업공제조합이 그 의무를 이행하지 않은 경우에는 자원재활용법 제19조제1항에 따라 재활용부과금을 납부할 의무가 있다고 할 것이고, 재활용의무생산자는 분담금을 납부한 경우 직접 폐기물을 회수ㆍ재활용할 의무가 없다고 할 것이므로 재활용사업공제조합이 재활용의무를 미이행한 경우에 부과되는 재활용부과금을 납부할 의무 또한 없다고 할 것입니다. 

  더욱이, 재활용사업공제조합은 그 명칭에도 불구하고 그 법적 성질은 자원재활용법 제27조제2항에 따라 “법인”이라고 할 것인바, 법인은 구성원과는 별개의 법인격을 가지고 권리를 행사하고 의무를 부담하는 주체라고 할 것이어서, 법인의 정관에 법인이 해산하는 등의 사유로 재활용의무를 이행하지 아니한 때에는 법인의 회원이 재활용부과금을 납부할 의무를 진다는 등의 특별한 규정을 두지 않는 한, 법인인 재활용사업공제조합이 재활용의무를 미이행했다고 하더라도 그 구성원인 재활용의무생산자가 그 미이행에 따른 책임으로 재활용부과금을 납부하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다. 

  한편, 「환경부 및 기상청 소관 비영리법인의 설립과 감독에 관한 규칙」 제2조 및 「민법」 제77조제1항에 따라 재활용사업공제조합의 설립인가 취소는 법인의 해산사유로서, 법인이 해산되면 청산법인으로 전환되어 청산의 목적범위 내에서만 업무를 수행하여야 할 것이므로, 설립인가 취소 전이 아닌 취소 후에 재활용사업공제조합에 새롭게 재활용부과금을 부과하는 것은 청산의 목적범위를 벗어나는 의무를 부과하는 것으로 허용될 수 없다는 의견이 있을 수 있으나, 설립인가 취소 후에 재활용부과금을 부과하더라도 그 부과의 기초가 되는 회수 및 재활용 의무이행계획의 미이행은 설립인가 취소 전부터 존재하던 사정이므로, 재활용사업공제조합의 설립인가 취소 후 이러한 사정에 근거하여 재활용사업공제조합에 재활용부과금을 부과하는 것은 「민법」 제81조에 따른 청산의 목적범위를 벗어나지 않는 의무 부과로서 가능하다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 자원재활용법 제27조제1항에 따라 재활용의무생산자가 설립한 재활용사업공제조합의 설립인가가 취소되어 청산 중인 경우, 재활용사업공제조합이 인가 취소 이전에 승인받은 재활용의무이행계획을 이행하지 못하여 부과되는 재활용부과금은 인가 취소된 재활용사업공제조합에 부과하여야 한다고 할 것입니다. 

※ 법령정비의견

○ 자원재활용법 제16조제2항에 따른 분담금의 납부로 재활용의무생산자의 재활용의무가 면제되는지, 재활용사업공제조합이 재활용의무를 미이행한 경우 최종적인 재활용의무이행 또는 재활용부과금 납부 책임을 누가 부담하는지가 자원재활용법령상 불분명하여 재활용부과금을 부과하는 집행 과정에서 혼선이 발생할 소지가 있으므로, 분담금 납부의 효과와 최종적인 의무이행의 주체를 명확하게 규정할 필요가 있습니다.