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1. 질의요지

「발전소주변지역 지원에 관한 법률」(이하 “발전소주변지역법”이라 함) 제10조제1항제2호에서는 지원사업의 하나로 발전소가 건설 중이거나 건설이 예정된 주변지역과 그 특별자치도·시·군 및 자치구(이하 “지방자치단체”라 함)지역에 대하여 시행하는 지원사업인 “특별지원사업”을 규정하고 있고, 「발전소주변지역 지원에 관한 법률 시행령」(이하 “발전소주변지역법 시행령”이라 함) 제22조제1항에서는 같은 법 제10조제1항제2호에 따른 특별지원사업의 내용은 같은 영 별표 1에 따른 기본지원사업의 종류와 세부 내용을 고려하여 지방자치단체의 장이 정한다고 규정하고 있는바,

  발전소의 건설로 주거를 이전하게 되는 이주자로서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제78조제1항에 따른 이주대책대상자에 해당하는 자(이하 “발전소 건설 이주자”라 함)가 주변지역이 속한 지방자치단체에 소재한 이주단지로 이주하는 경우, 지방자치단체의 장은 발전소 건설 이주자에 대하여 주택건축비를 지원하도록 특별지원사업의 내용을 정할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 울산광역시 울주군은 신고리 원자력발전소 5·6호기 건설에 따른 주변지역 주민들의 주거이전 대책을 수립하는 과정에서, 발전소 건설 이주자가 토지보상법에 따른 보상비만으로는 이주대상지역에 이주하는 것이 어려워 발전소주변지역법에 따른 특별지원사업으로 주택건축비를 지원할 수 있는지 검토하였는데, 2011년 9월 지식경제부는 불가하다는 취지로 회신한 반면, 2016년 9월 산업통상자원부는 지자체장의 재량에 따라 가능하다는 취지로 회신한 바 있어, 정확한 법적용을 위해 법제처에 법령해석을 의뢰함.

2. 회답

  발전소 건설 이주자가 주변지역이 속한 지방자치단체에 소재한 이주단지로 이주하는 경우, 지방자치단체의 장은 발전소 건설이 주변지역에 미치는 영향, 토지보상법에 따른 보상의 정도, 이주대책대상자가 실제 이주단지에 입주하는데 드는 비용, 해당 지방자치단체의 재정 여건 등 제반 사정을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 발전소 건설 이주자에 대하여 주택건축비를 일부 지원하도록 특별지원사업의 내용을 정할 수 있습니다.

3. 이유

  발전소주변지역법 제2조에서는 “주변지역”이란 「전기사업법」 제2조제4호에 따른 발전사업자가 가동ㆍ건설 중이거나 건설할 예정인 발전소[「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」에 따른 다목적댐 발전소와 발전원(發電源)의 종류별로 대통령령으로 정하는 시설용량 이하의 발전소는 제외함)의 발전기가 설치되어 있거나 설치될 지점으로부터 반지름 5킬로미터 이내의 육지 및 섬지역이 속하는 읍ㆍ면ㆍ동의 지역을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조제1항제2호에서는 지원사업의 하나로 발전소가 건설 중이거나 건설이 예정된 주변지역과 그 지방자치단체에 대하여 시행하는 지원사업인 “특별지원사업”을 규정하고 있으며, 같은 법 제15조제1항에서는 지원사업의 시행자는 발전소의 건설로 주거를 이전하게 되는 이주자(移住者]와 생활기반을 상실하였다고 인정하는 주변지역 주민에 대하여는 지원사업을 우선 시행하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 발전소주변지역법 시행령 제22조제1항에서는 같은 법 제10조제1항제2호에 따른 특별지원사업의 내용은 같은 영 별표 1에 따른 기본지원사업의 종류와 세부 내용을 고려하여 지방자치단체의 장이 정한다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 1에서는 “주민복지지원사업”의 세부 내용으로 “지역주민의 생활안전 및 주거환경 개선 등을 위하여 필요한 사업에 필요한 자금 등을 지원하는 사업”을, “그 밖의 지원사업”의 세부 내용으로 “발전소 주변지역 지원사업 목적에 맞는 주민 협조 제고에 필요한 사업”을 각각 규정하고 있으며, 같은 영 제36조에서는 같은 영 제19조와 제22조에 따라 지방자치단체의 장이 시행하는 지원사업에 관하여 같은 영에서 정한 사항 외에는 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  또한, 「울산광역시 울주군 발전소주변지역 지원사업 관리 및 운영 조례」 제6조부터 제19조까지의 규정에서는 주민복지 지원사업 및 기업유치 지원사업과 관련한 융자사업의 시행에 필요한 사항을 규정하고 있으나, 발전소의 건설로 주거를 이전하게 되는 이주자에 대한 주택건축비 지원 등에 관하여는 규정하고 있지 않으며, 「발전소 주변지역 지원사업 시행요령」(산업통상자원부고시 제2015-267호) 제13조제2항에서는 특별지원사업은 지원금의 안분(按分)에 의한 소규모 사업을 지양하고, 지역주민이 공동으로 이용할 수 있는 사업 위주로 선정한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 토지보상법 제78조제1항에서는 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 발전소 건설 이주자가 주변지역이 속한 지방자치단체에 소재한 이주단지로 이주하는 경우, 지방자치단체의 장은 발전소 건설 이주자에 대하여 주택건축비를 지원하도록 특별지원사업의 내용을 정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 발전소주변지역법에 따른 특별지원사업은 기본적으로 주변지역이 속한 지방자치단체에 거주하는 주민 개개인에 대한 직접 지원이 아닌 간접 지원을 주된 내용으로 하는 것이고, 「발전소 주변지역 지원사업 시행요령」 제13조제2항에서도 특별지원사업은 지원금의 안분에 의한 소규모 사업을 지양하고 지역주민이 공동으로 이용할 수 있는 사업 위주로 선정한다고 규정하고 있는바, 원칙적으로 특별지원사업은 발전소 주변지역 전체의 생활환경 개선 및 지역경제 발전 등을 위한 간접적 지원을 주된 내용으로 한다고 할 것이고, 주민 개개인에게 금전 등을 지원하는 방식의 사업은 가급적 지양해야 할 것입니다. 

  그런데, 발전소주변지역법 시행령 제22조제1항에서는 특별지원사업의 내용은 같은 영 별표 1에 따른 기본지원사업의 종류와 세부 내용을 고려하여 지방자치단체의 장이 정한다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 1에서는 주거환경개선을 위한 자금 등을 지원하는 “주민복지지원사업”을 기본지원사업의 한 종류로 규정하고 있는데, 2011. 12. 28. 대통령령 제23414호로 같은 표를 일부 개정하여 “그 밖의 지원사업”을  기본지원사업의 사업 종류로 신설하여, 발전소 주변지역 지원사업 목적에 맞는 주민 협조 제고에 필요한 지원을 할 수 있게 되었는바(2011. 12. 28. 대통령령 제23414호로 개정되어 2012. 1. 1. 시행된 발전소주변지역법 시행령 조문별 제개정이유서 참조), 지방자치단체의 장은 주거환경의 개선을 위한 특별지원사업만을 할 수 있는 데에 그치는 것이 아니라 “그 밖의 지원사업”으로 발전소 건설 이주자를 대상으로 개별적인 특별지원사업을 할 수 있는 법령상 근거가 마련되어 있다고 할 것입니다.

  그리고, 발전소주변지역법 제15조제1항에서는 발전소의 건설로 주거를 이전하게 되는 이주자에 대한 지원사업을 우선 시행하도록 규정하고 있으므로, 주변지역 전체를 대상으로 한 일반적인 지원사업을 고려하여 발전소의 건설로 주거를 이전하게 되는 이주자에 대한 지원사업에 대해서는 특별한 고려를 할 수 있다고 할 것입니다. 

  즉, 일반적으로는 특별지원사업이 주변지역 전체를 대상으로 한 간접 지원을 주된 내용으로 한다고 하더라도, 발전소 건설로 인하여 주거를 상실하게 되는 발전소 건설 이주자에 대해서는 해당 지방자치단체의 재정 여건, 발전소 건설이 주변지역에 미치는 영향, 토지보상법에 따른 보상금의 액수와 실제 이주자들이 거주를 옮기는 데 드는 비용 등을 종합적으로 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 지방자치단체의 장이 이주자에게 주택건축비 등을 지원하는 것을 특별지원사업의 내용으로 정할 수 있다고 할 것입니다.  

  한편, 이미 토지보상법에 따라 재산권 침해에 대한 보상이나 이주대책 지원을 받은 발전소 건설 이주자에게 주택건축비를 추가로 지급하는 것은 과도한 이익을 주는 것이 될 수 있으므로 주택건축비를 개별적으로 지원하는 방식의 특별지원사업은 할 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」 제40조 및 제41조에 따른 이주대책의 내용은 이주정착지를 마련하거나 이주정착금을 지원하는 방식으로 규정되어 있는 반면, 발전소주변지역법에서는 이주대책의 내용에 대하여 구체적으로 규정하고 있지 않고, 지원사업을 우선 시행한다고만 규정하고 있을 뿐이어서 토지보상법과 발전소주변지역법에 따른 이주대책의 내용이 동일하다고 보기는 어렵습니다. 또한, 토지보상법은 토지의 수용·사용 등 재산권의 직접적 침해에 따른 손실 보상 및 주거 상실에 따른 생활보상을 내용으로 하고 있는 반면, 발전소주변지역법은 발전소의 건설이라는 특수한 사정에 따라 그 주변 지역이 입게 되는 직·간접적인 손실을 방지하고 지역 주민들의 복리를 증진하는 데 필요한 다양한 방식의 지원사업을 실시하도록 규정하고 있는바, 두 법령은 근거와 목적을 달리 하므로 둘 중 어느 하나의 적용을 받는다고 하여 다른 법령의 적용이 배제되는 것은 아니라고 할 것입니다. 그렇다면 발전소의 건설로 인하여 주거를 이전하게 되는 이주자가 토지보상법에 따른 이주대책에 따른 혜택과 발전소주변지역법에 따른 지원을 함께 받는다고 하여 그것이 과도한 혜택이나 이중 보상에 해당하는 것은 아니라고 할 것입니다.  

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 발전소 건설 이주자가 주변지역이 속한 지방자치단체에 소재한 이주단지로 이주하는 경우, 지방자치단체의 장은 발전소 건설이 주변지역에 미치는 영향, 토지보상법에 따른 보상의 정도, 이주대책대상자가 실제 이주단지에 입주하는데 드는 비용, 해당 지방자치단체의 재정 여건 등 제반 사정을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 발전소 건설 이주자에 대하여 주택건축비를 지원하도록 특별지원사업의 내용을 정할 수 있다고 할 것입니다.