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1. 질의요지

「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함) 제9조제1항 및 제3항에서는 개발부담금의 부과 개시 시점은 사업시행자가 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함하며, 이하 “인가등”이라 함)을 받은 날로, 부과 종료 시점은 관계 법령에 따라 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 한다고 각각 규정하고 있고, 구 「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제9조제1항에서는 개발이익환수법 제9조제2항에 따른 개발사업의 인가등을 받은 날과 같은 법 제9조제4항에 따른 준공인가 등을 받은 날은 같은 영 별표 3과 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 3 제10호에서는 「산지관리법」에 따른 산지전용허가에 따라 시행하는 사업의 경우 인가등을 받은 날은 행위허가일로, 준공인가 등을 받은 날은 같은 영 제9조제3항에 따른 신고일(대지조성사업의 경우로 한정함) 또는 시설물의 사용승인일이라고 규정하고 있는바,

  「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」(이하 “개발이익환수법 시행령”이라 함)이 2014년 7월 14일 대통령령 제25452호로 개정되기 전에 「건축법」 제2조제2항제18호에 따른 창고시설의 건축을 목적으로 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 및 「건축법」 제11조에 따른 창고시설 건축허가를 받은 후 산지전용의 목적사업을 완료하여 「산지관리법」 제42조에 따른 복구준공검사를 받았으나, 창고시설 건축물은 준공되지 아니한 상태인 경우, 산지전용지의 복구준공일을 개발이익환수법 제9조제3항에 따른 개발부담금 부과 종료 시점으로 볼 수 있는지?

※ 질의배경

○ 여주시에서는 개발부담금의 부과와 관련하여, 산지전용허가와 건축허가를 받은 후, 산지전용 복구준공검사를 받았을 때, 건축물의 사용승인 등과는 상관없이 산지전용의 목적 완료를 원인으로 하는 복구준공일을 개발부담금 부과 종료 시점으로 보아야 하는 것이 아닌지에 대하여 법령의 소관부처인 국토교통부에 문의하였고, 국토교통부에서 건축물(시설물)의 사용승인일을 부과 종료 시점으로 보아야 한다고 답변하자, 이에 이의를 제기하면서 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  개발이익환수법 시행령이 2014년 7월 14일 대통령령 제25452호로 개정되기 전에 「건축법」 제2조제2항제18호에 따른 창고시설의 건축을 목적으로 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 및 「건축법」 제11조에 따른 창고시설 건축허가를 받은 후 산지전용의 목적사업을 완료하여 「산지관리법」 제42조에 따른 복구준공검사를 받았으나, 창고시설 건축물은 준공되지 아니한 상태인 경우, 산지전용지의 복구준공일을 개발이익환수법 제9조제3항에 따른 개발부담금 부과 종료 시점으로 볼 수는 없습니다. 

3. 이유

  개발이익환수법 제2조제1호에서는 “개발이익”이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적ㆍ경제적 요인에 따라 정상지가(正常地價)상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 “사업시행자”라 함)나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “개발사업”이란 국가나 지방자치단체로부터 인가등을 받아 시행하는 택지개발사업이나 산업단지개발사업 등 같은 법 제5조에 따른 사업을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제5조제1항에서는 개발부담금의 부과 대상인 개발사업을 택지개발사업(제1호), 산업단지개발사업(제2호), 관광단지조성사업(제3호), 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업(제8호) 등으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조에서는 국가는 같은 법 제5조에 따른 개발부담금 부과 대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을 같은 법으로 정하는 바에 따라 개발부담금으로 징수하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조에서는 개발부담금의 부과 기준은 부과 종료 시점의 부과 대상 토지의 가액에서 부과 개시 시점의 부과 대상 토지의 가액, 부과 기간의 정상지가상승분, 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용을 뺀 금액으로 한다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 개발이익환수법 제9조제1항 및 제3항에서는 개발부담금의 부과 개시 시점은 사업시행자가 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 인가등을 받은 날로, 부과 종료 시점은 관계 법령에 따라 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 한다고 각각 규정하고 있고, 구 개발이익환수법 시행령 제9조제1항에서는 개발이익환수법 제9조제2항에 따른 개발사업의 인가등을 받은 날과 같은 법 제9조제4항에 따른 준공인가 등을 받은 날은 같은 영 별표 3과 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 제9조제3항에서는 개발이익환수법 제9조제3항에 따라 부과 종료 시점이 되는 준공인가 등을 받은 날이 관계 법령에 따라 정하여져 있지 아니한 경우에는 개발사업이 끝난 것으로 증명된 날이나 국토교통부장관이 현지를 확인하여 납부 의무자에게 개발사업이 끝난 날로 통지한 날을 부과 종료 시점으로 한다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 3 제10호에서는 「산지관리법」에 따른 산지전용허가에 따라 시행하는 사업의 경우 인가등을 받은 날은 행위허가일로, 준공인가 등을 받은 날은 같은 영 제9조제3항에 따른 신고일(대지조성사업의 경우로 한정함) 또는 시설물의 사용승인일이라고 규정하고 있으며, 2014년 7월 14일 대통령령 제25452호로 구 개발이익환수법 시행령 별표 3을 개정하여 개발부담금 부과 대상 개발사업별 부과 개시 시점과 부과 종료 시점을 정비하면서, 부칙 제7조에서는 같은 영 시행 전에 인가등을 받은 개발사업에 대해서는 별표 3의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「산지관리법」 제14조제1항에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “산림청장등”이라 함)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조제1항에서는 산지전용허가 등의 효력은 그 허가를 받거나 신고를 하고 산지를 다른 용도로 사용하려는 목적사업의 시행을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 때까지 발생하지 아니한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제39조제1항제1호에서는 산지전용허가를 받았던 자가 산지전용의 목적사업을 완료한 경우에는 산지를 복구하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제42조제1항에서는 산림청장등은 복구의무자가 복구를 완료한 경우 등에는 복구준공검사를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 「산지관리법 시행규칙」 제40조의3제1호가목에서는 「산지관리법」 제39조에 따른 산지복구의 범위는 산지전용의 목적사업을 완료한 경우에는 절토ㆍ성토 비탈면에 대한 복구조치라고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 개발이익환수법 시행령이 2014년 7월 14일 대통령령 제25452호로 개정되기 전에 「건축법」 제2조제2항제18호에 따른 창고시설의 건축을 목적으로 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 및 「건축법」 제11조에 따른 창고시설 건축허가를 받은 후 산지전용의 목적사업을 완료하여 「산지관리법」 제42조에 따른 복구준공검사를 받았으나, 창고시설 건축물은 준공되지 아니한 상태인 경우, 산지전용지의 복구준공일을 개발이익환수법 제9조제3항에 따른 개발부담금 부과 종료 시점으로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 개발이익환수법상 개발부담금 제도는 사업시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발대상 토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 발생하면 이를 일부 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하여 토지의 효율적인 이용을 촉진하기 위한 제도로서(법제처 2009. 3. 24. 회신 09-0058 해석례 참조), 개발이익환수법 제5조의 개발부담금 부과 대상 사업에 해당하게 되는 경우에는 그 사업의 시행으로 인해 발생한 이익을 개발부담금으로 징수하여야 할 것이고, 이 경우 같은 법 제9조에 따라 부과 개시 시점은 개발사업의 인가등을 받은 날로, 부과 종료 시점은 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 하여야 할 것인데, 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가와 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받아 개발사업을 시행하는 경우에는 개발사업의 인가등을 받은 날과 개발사업의 준공인가 등을 받은 날을 산지전용허가일과 산지전용지의 복구준공일로 할지, 건축허가일과 시설물의 사용승인일로 할지가 문제가 될 수 있습니다. 

  그런데, 2014년 7월 14일 대통령령 제25452호로 구 개발이익환수법 시행령 별표 3을 개정하여 개발부담금 부과 대상 개발사업별 부과 개시 시점과 부과 종료 시점을 정비하면서, 부칙 제7조에서는 같은 영 시행 전에 인가등을 받은 개발사업에 대해서는 별표 3의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있으므로, 개발이익환수법 시행령이 2014년 7월 14일 대통령령 제25452호로 개정되기 전에 산지전용허가 및 건축허가를 받은 경우라면, 구 개발이익환수법 시행령 별표 3을 적용하여야 할 것이고, 같은 표 제10호에서는 「산지관리법」에 따른 산지전용허가에 따라 시행하는 사업의 경우, 인가등을 받은 날은 행위허가일로, 준공인가 등을 받은 날은 같은 영 제9조제3항에 따른 신고일(대지조성사업의 경우로 한정함) 또는 시설물의 사용승인일로 규정하고 있는바, 부과 종료 시점이 관계 법령에 따라 정하여져 있지 아니한 경우에 해당하면서 대지조성사업인 경우로 한정되는 같은 영 제9조제3항에 따른 신고일은 이 사안과 관련이 없다고 할 것이므로, 개발부담금 부과 종료 시점은 산지전용허가에 따라 시행하는 해당 사업(창고시설 건축)의 시설물의 사용승인일임이 문언상 명확하다고 할 것입니다. 

  그리고, 「산지관리법」 제14조제1항에서는 산지전용을 하려는 자는 산지의 용도를 정하여 산림청장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는데, 이는 산지를 합리적으로 보전하기 위하여 특정한 용도가 정해지지 않은 산지전용은 허용하지 않으려는 것으로 볼 수 있고, 통상 산지의 용도는 국방ㆍ군사시설, 도로, 철도, 주택 등 해당 산지에 설치되는 시설의 종류에 따라 정해지는 것이므로 해당 산지에 설치되는 시설물 없이 단순히 산지의 형질을 변경하는 것은 해당 산지의 용도를 정한 것으로 볼 수 없어 산지전용허가가 이루어질 수 없다고 할 것이며, 같은 법 제16조제1항에서는 산지전용허가의 효력을 그 허가를 받고 산지를 다른 용도로 사용하려는 목적사업의 시행을 위하여 다른 법률에 따른 인가 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 때까지 발생하지 아니한다고 규정하고 있어, 「주택법」 제15조제1항에 따른 대지조성사업에 해당하는 경우를 제외하고는 대지조성만을 위한 산지전용이 허용될 수는 없다는 점에서(법제처 2014. 5. 22. 13-0621 해석례 참조), 이 사안과 같이 「건축법」에 따른 건축허가를 받아 창고시설을 건축하는 경우 개발부담금 부과 대상이 되는 개발사업은 창고시설을 건축하는 사업이라고 보아야 할 것이고, 창고시설 건축이 완료되어 시설물 사용승인을 받기 전에 산지전용의 목적을 달성하여 절토ㆍ성토 비탈면에 대한 복구의무가 주어지고 이를 이행하여 복구준공검사를 받았더라도, 그 복구준공일은 개발이익환수법 시행령 별표 3 제10호에 따른 개발부담금 부과 종료 시점으로서의 개발사업 준공인가 등을 받은 날로 볼 수는 없다고 할 것입니다. 

  아울러, 개발이익환수법 제8조에서는 개발부담금의 부과 기준은 부과 종료 시점의 부과 대상 토지의 가액에서 부과 개시 시점의 부과 대상 토지의 가액과 부과 기간의 정상지가상승분 및 같은 법 제11조에 따른 개발비용(순 공사비, 조사비, 설계비 및 일반관리비 등)을 뺀 금액으로 한다고 규정하고 있는바, 창고시설 건축이라는 산지전용의 목적사업이 완료되기도 전에 창고시설 건축을 위한 산지전용허가의 목적(부지 조성)이 달성되었다는 이유만으로 산지전용의 복구준공검사일을 개발부담금 부과 종료 시점으로 볼 경우 창고시설 건축을 위한 개발비용, 창고시설 건축으로 인한 정상지가상승분 등이 제대로 산출되어 개발부담금에 반영되기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다. 

  따라서, 개발이익환수법 시행령이 2014년 7월 14일 대통령령 제25452호로 개정되기 전에 「건축법」 제2조제2항제18호에 따른 창고시설의 건축을 목적으로 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 및 「건축법」 제11조에 따른 창고시설 건축허가를 받은 후 산지전용의 목적사업을 완료하여 「산지관리법」 제42조에 따른 복구준공검사를 받았으나 창고시설 건축물은 준공되지 아니한 상태인 경우, 산지전용지의 복구준공일을 개발이익환수법 제9조제3항에 따른 개발부담금 부과 종료 시점으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.