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1. 질의요지

「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 “판로지원법”이라 함) 제33조제1항에서는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “국가계약법”이라 함) 제7조 단서 또는 다른 법률에 따라 국가와 수의계약(隨意契約)의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자로서 농업협동조합 등 특별법에 따라 설립된 법인(제1호), 「국가유공자 등 단체설립에 관한 법률」(이하 “국가유공자단체법”이라 함)에 따라 설립된 단체 중 상이(傷痍)를 입은 자들로 구성된 단체(제2호) 등 같은 항 각 호에 해당하는 법인이나 단체는 판로지원법 제4조부터 제12조까지, 제22조, 제23조 및 제25조를 적용하는 경우 중소기업자로 본다고 규정하고 있는바, 

  특별법에 따라 설립된 법인이 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “국가계약법 시행령”이라 함) 제26조제1항제5호가목2)에 따라 추정가격이 2천만원 이하인 물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약을 체결할 수 있는 대상이 될 수 있다는 이유로, 해당 법인을 판로지원법 제33조제1항에 따른 “국가계약법 제7조 단서에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자”로 볼 수 있는지?

※ 질의배경

  「농업협동조합법」에 따라 설립된 법인이 언제든지 추정가격 2천만원 이하인 물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약을 체결할 수 있는 대상이 될 수 있으므로 “수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자”에 해당하여 판로지원법 제33조제1항에 따라 중소기업으로 간주될 수 있는 것이 아닌지 법령의 소관부처인 중소기업청에 문의하였고, 중소기업청 내부에서 의견이 나뉘어 법령해석을 요청함.

2. 회답

  특별법에 따라 설립된 법인이 국가계약법 시행령 제26조제1항제5호가목2)에 따라 추정가격이 2천만원 이하인 물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약을 체결할 수 있는 대상이 될 수 있다는 이유로, 해당 법인을 판로지원법 제33조제1항에 따른 “국가계약법 제7조 단서에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자”로 볼 수는 없습니다. 

3. 이유

  판로지원법 제33조제1항에서는 국가계약법 제7조 단서 또는 다른 법률에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자로서 농업협동조합 등 특별법에 따라 설립된 법인(제1호), 국가유공자단체법에 따라 설립된 단체 중 상이를 입은 자들로 구성된 단체(제2호), 「고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률」(이하 “고엽제법”이라 함)에 따라 설립된 단체(제3호), 「민법」 제32조에 따라 설립된 사단법인 중 「장애인복지법」 제63조에 따른 장애인복지단체 또는 장애인을 위한 단체(제4호), 그 밖에 대통령령으로 정하는 법인이나 단체(제5호)는 판로지원법 제4조부터 제12조까지, 제22조, 제23조 및 제25조를 적용하는 경우 중소기업자로 본다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 국가계약법 제7조제1항 본문에서는 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 국가계약법 시행령 제26조제1항에서는 국가계약법 제7조제1항 단서에 따라 수의계약에 의할 수 있는 경우로 경쟁에 부칠 여유가 없거나 경쟁에 부쳐서는 계약의 목적을 달성하기 곤란하다고 판단되는 경우(제1호), 특정인의 기술이 필요하거나 해당 물품의 생산자가 1인뿐인 경우 등 경쟁이 성립될 수 없는 경우(제2호), 「중소기업진흥에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 중소기업자가 직접 생산한 제품을 해당 중소기업자로부터 제조ㆍ구매하는 경우(제3호) 등을 규정하면서, 같은 항 제4호에서는 국가유공자 또는 장애인 등에게 일자리나 보훈ㆍ복지서비스 등을 제공하기 위한 목적으로 설립된 국가보훈처장이 지정하는 국가유공자 자활집단촌의 복지공장(가목), 국가유공자단체법에 따라 설립된 단체 중 상이를 입은 자들로 구성된 단체(나목), 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」 제9조제1항에 따라 지정받은 중증장애인생산품 생산시설(다목), 「사회복지사업법」 제16조에 따라 설립된 사회복지법인(라목) 등과 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역 계약을 체결하거나, 그 단체 등에 직접 물건을 매각ㆍ임대하는 경우에 수의계약에 의할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 항 제5호에서는 같은 항 제1호부터 제4호까지의 경우 외에 계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 경쟁에 따라 계약을 체결하는 것이 비효율적이라고 판단되는 경우로서 1) 「건설산업기본법」에 따른 건설공사로서 추정가격이 2억원 이하인 공사, 같은 법에 따른 전문공사로서 추정가격이 1억원 이하인 공사 및 그 밖의 공사 관련 법령에 따른 공사로서 추정가격이 8천만원 이하인 공사에 대한 계약, 2) 추정가격이 2천만원 이하인 물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약 등에 해당하는 계약을 수의계약에 의할 수 있도록 규정하고 있습니다. 

  한편, 구 국가계약법 시행령(2010. 7. 21. 대통령령 제22282호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제26조제1항제8호에서는 계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 불가피한 사유가 있는 경우로서, 특별법으로 설립된 법인이 당해 법률에서 정한 사업을 영위함으로써 직접 생산하는 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역계약을 하거나 이들에게 직접 물건을 매각 또는 임대하는 경우(다목)를 수의계약으로 할 수 있는 경우로 규정하고 있었으나, 2010년 7월 21일 대통령령 제22282호로 국가계약법 시행령이 개정되어 같은 해 10월 22일 시행되면서 종전의 국가계약법 시행령 제26조제1항제8호다목에 해당하는 경우를 수의계약으로 할 수 있는 경우에서 제외하게 되었는바, 

  이 사안은 특별법에 따라 설립된 법인이 국가계약법 시행령 제26조제1항제5호가목2)에 따라 추정가격이 2천만원 이하인 물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약을 체결할 수 있는 대상이 될 수 있다는 이유로, 해당 법인을 판로지원법 제33조제1항에 따른 “국가계약법 제7조 단서에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자”로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 판로지원법 제33조제1항에서는 중소기업제품 구매촉진 및 중소기업자간 경쟁제도 운영 등에 있어 중소기업으로 간주할 수 있는 요건으로 국가계약법 제7조 단서 또는 다른 법률에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자로서 판로지원법 제33조제1항 각 호의 법인이나 단체에 해당하여야 한다고 규정하고 있는바, 판로지원법 제33조제1항에 따라 중소기업으로 간주되는 법인이나 단체는 국가계약법 등에 따라 “국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자”에도 해당하면서, 판로지원법 제33조제1항 각 호에서 규정하고 있는 법인이나 단체에도 해당하여야 한다는 두 가지 조건을 동시에 충족하는 경우에 한정된다고 할 것인데, 이 경우 “국가계약법에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자”가 국가와 수의계약의 방법으로 계약을 체결할 수 있는 “상태”나 “경우”에 있는 특정할 수 없는 모든 자를 의미하는지, 아니면 국가계약법 시행령 제26조제1항에서 규정하고 있는 수의계약에 의할 수 있는 다양한 경우 중 같은 항에서 언제나 수의계약에 의할 수 있는 경우로 특정된 자(단체, 기관, 시설 등)만을 의미하는지가 문제가 될 수 있습니다. 

  그런데, 판로지원법은 중소기업제품의 구매를 촉진하고 판로를 지원함으로써 중소기업의 경쟁력 향상과 경영안전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서, 같은 법 제6조 및 제7조에서는 중소기업청장은 중소기업자가 직접 생산ㆍ제공하는 제품으로서 판로 확대가 필요하다고 인정되는 제품을 중소기업자간 경쟁 제품(이하 “경쟁제품”이라 함)으로 지정할 수 있고, 공공기관의 장은 경쟁제품에 대하여는 특별한 사유가 없으면 중소기업자만을 대상으로 하는 제한경쟁 또는 중소기업자 중에서 지명경쟁 입찰에 따라 조달계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있는바, 특별법에 따라 설립된 법인이지만 중소기업에 해당하는지 여부가 불분명한 경우까지 판로지원법 제33조제1항에 따라 중소기업으로 보는 경우를 합리적인 이유 없이 확장할 경우 국가를 상대방으로 하는 계약 등에 제한경쟁, 지명경쟁 입찰 등의 방법으로 참여할 수 있는 등 여러 가지 특례를 부여하는 대상이 불특정의 다수 기관으로 확대되는 결과가 초래될 수 있어 판로지원법 제33조제1항에 따라 중소기업으로 보는 자의 범위는 특정될 수 있는 방향으로 해석하여야 할 것입니다. 

  그리고, 구 국가계약법 시행령 제26조제1항제8호에서는 특별법으로 설립된 법인, 「사회복지사업법」에 의하여 설립된 법인, 국가유공자단체법 제1조에 따라 설립된 단체 중 상이를 입은 자들로 구성된 단체, 「장애인복지법」 제44조에 따른 장애인복지시설 또는 단체, 「민법」 제32조의 규정에 의하여 설립된 사단법인 유니세프한국위원회 등을 수의계약에 의하여 계약을 체결할 수 있는 기관으로 특정하여 규정하고 있었고, 판로지원법 제33조제1항에서는 구 국가계약법 시행령 제26조제1항에 구체적으로 특정된 단체나 기관 중 판로지원법 제33조제1항 각 호에 규정한 법인이나 단체만을 중소기업으로 간주하려는 의도였기 때문에 판로지원법 제33조제1항에서 중소기업자로 간주되는 범위를 규정하면서 국가계약법에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 “경우로서”라는 문언을 사용하지 않고 “자로서”라는 문언을 사용하고 있다는 점 등을 고려할 때, 국가와 소액의 물품 제조ㆍ구매 또는 용역계약이 이루어지고, 그 계약이 수의계약에 의한다는 이유만으로, 해당 수의계약에 참가하는 불특정의 모든 자를 국가계약법에 따라 언제나 수의계약을 할 수 있는 자라고 보기는 어렵다고 할 것입니다. 

  또한, 2010년 7월 21일 대통령령 제22282호로 국가계약법 시행령이 개정되어 2010년 10월 22일 시행되면서 특별법으로 설립된 법인이 당해 법률에서 정한 사업을 영위함으로써 직접 생산하는 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역계약을 하거나 이들에게 직접 물건을 매각 또는 임대하는 경우를 수의계약으로 할 수 있는 경우에서 제외하면서, 경쟁이 곤란하거나 국가 정책적으로 지원이 필요한 국가유공 상이자, 장애인 단체 등에 대해서는 수의계약 제도를 존치하고, 특별법으로 설립된 법인에 대한 수의계약 제도는 폐지한다는 것을 분명히 하고 있는바(2010. 10. 7. 21. 대통령령 제22282호, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 일부개정령안 개정이유 부분 참조), 관련 규정의 개정에 따라 판로지원법 제33조제1항제1호도 함께 정비할 필요가 있었는지 여부는 별론으로 하고, 특별법에 따라 설립된 법인은 판로지원법 제33조제1항 각 호에 여전히 규정되어 있다고 하더라도 그 전제가 되는 국가계약법 제7조 단서에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자로 더 이상 인정되지 않게 되었으므로, 특별법에 따라 설립된 법인은 판로지원법 제4조부터 제12조까지 등을 적용할 때 중소기업자로 간주할 수 있는 요건을 충족하지 못한다고 할 것입니다. 

  아울러, 국가계약법 제7조 단서에 따라 국가와 추정가격이 2천만원 이하인 소액의 물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약에 있어 수의계약이 이루어질 수 있고, 그러한 수의계약에는 사실상 제한 없이 모든 자가 참여할 수 있다고 할 것인데, 판로지원법 제33조제1항에 따른 “국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자”에 그러한 소액 수의계약에 참가하는 불특정의 다수도 포함시키려는 것이 입법자의 의사였다면 판로지원법에서 “∼로서 다음 각 호에 해당하는 법인이나 단체”와 같은 한정적인 문언을 사용할 필요가 전혀 없었다는 점과 소액의 수의계약 대상자가 될 수 있다는 사유만으로 특별법에 따라 설립된 법인을 중소기업으로 간주하게 될 경우 그 법인이 실질적으로 대기업에 해당하더라도 소액 수의계약에 참여할 수 있기만 하면 중소기업으로 간주되어 대기업 규모에 해당하는 법인이나 기관에 대해서도 생산 제품이나 용역 거래를 지원하게 되는 결과가 초래될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다. 

  또한, 2016년 1월 27일 법률 제13866호로 판로지원법이 개정되어 2016년 4월 28일에 시행되면서 제33조제1항에 제3호가 신설되어 고엽제법에 따라 설립된 단체를 중소기업으로 간주할 수 있는 범위에 포함시키면서 판로지원법 제33조제1항 각 호 외의 부분에 “다른 법률에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자”를 중소기업으로 간주할 수 있는 요건에 추가하고 있는바, 만약 국가계약법에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자에 소액 수의계약에 참가할 수 있는 불특정의 모든 자가 포함된다고 해석한다면 제33조제1항에 제3호만 신설하는 것으로 충분하였을 것인데도 같은 항 각 호 외의 부분에 “다른 법률에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자”를 추가하여 명시한 것은 국가계약법 제7조 단서에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자를 한정적으로 해석하고 있기 때문이라고 보아야 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 특별법에 따라 설립된 법인이 국가계약법 시행령 제26조제1항제5호가목2)에 따라 추정가격이 2천만원 이하인 물품의 제조ㆍ구매계약 또는 용역계약을 체결할 수 있는 대상이 될 수 있다는 이유로, 해당 법인을 판로지원법 제33조제1항에 따른 “국가계약법 제7조 단서에 따라 국가와 수의계약의 방법으로 납품계약을 체결할 수 있는 자”로 볼 수는 없다고 할 것입니다.