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1. 질의요지

「방위사업법」 제6조제1항제4호가목에서는 국방부장관 및 방위사업청장은 대통령령이 정하는 바에 따라 방위사업의 수행에 있어서 투명성 및 공정성을 높이기 위하여 해당 방위사업에 참가하는 방위산업체(이하 “방산업체”라 함)의 대표 및 임원에 대하여는 청렴서약서를 제출하도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제59조 및 같은 법 시행령 제70조제1항제1호에서는 방위사업청장은 「방위사업법」 제6조제1항제4호에 해당하는 자가 청렴서약서의 내용을 지키지 아니하여 관계 공무원에게 향응 등을 준 사실이 있는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 해당 방산업체 등에 대하여 2년의 범위 안에서 입찰참가자격을 제한하는 등의 제재를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  방산업체의 “대표 및 임원”이 아닌 “직원”이 방위사업청 공무원에게 향응을 제공한 경우, 방위사업청장은 「방위사업법 시행령」제70조제1항제1호에 따라 해당 방산업체에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 청렴서약서 제출의무가 없는 방산업체의 ‘직원’이 해당 방산업체의 대표나 임원의 의사와 관계 없이 방위사업청 공무원 2명에게 향응을 제공하였고, 이에 방위사업청장은 「방위사업법 시행령」 제70조제1항제1호에 따라 방산업체의 대표 및 임원이 청렴서약을 위반하여 향응을 제공한 사실이 있는 경우에 해당함을 이유로 해당 방산업체에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수 있는지에 대하여 국방부에 질의하였고, 국방부 내부에서 의견 대립이 있어 국방부에서 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  방산업체의 “대표 및 임원”이 아닌 “직원”이 방위사업청 공무원에게 향응을 제공한 경우에는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “국가계약법”이라 함) 제27조제1항제7호에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 방위사업청장은 「방위사업법 시행령」 제70조제1항제1호에 따라 해당 방산업체에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수는 없습니다.

3. 이유

 「방위사업법」 제6조제1항제4호가목에서는 국방부장관 및 방위사업청장은 대통령령이 정하는 바에 따라 방위사업의 수행에 있어서 투명성 및 공정성을 높이기 위하여 해당 방산업체의 대표 및 임원에 대하여는 청렴서약서를 제출하도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항의 규정에 의한 청렴서약서에는 금품ㆍ향응 등의 요구ㆍ약속 및 수수 금지 등에 관한 사항(제1호), 방위사업과 관련된 특정정보의 제공 금지 등에 관한 사항(제2호) 및 그 밖에 방위사업의 투명성 및 공정성을 높이기 위하여 대통령령이 정하는 사항(제3호)이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제4조제6항에서는 「방위사업법」제6조제2항제3호의 규정에 의하여 청렴서약서에 포함되어야 할 사항은 본인의 직위를 이용한 본인 또는 제3자에 대한 부당이익 취득금지에 관한 사항(제1호), 공정한 직무수행을 저해하는 알선ㆍ청탁의 금지에 관한 사항(제2호), 입찰가격의 사전공개 및 특정인의 낙찰을 위한 담합 등 입찰의 자유경쟁을 저해하는 불공정한 행위의 금지에 관한 사항(제3호) 및 불공정한 하도급의 금지에 관한 사항(제4호)이라고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「방위사업법」 제59조에서는 국방부장관과 방위사업청장은 같은 법 제6조제1항제4호에 해당하는 자가 청렴서약서의 내용을 지키지 아니한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 해당 방산업체ㆍ일반업체, 방위산업과 관련 없는 일반업체, 전문연구기관 및 일반연구기관에 대하여 2년의 범위 안에서 입찰참가자격을 제한하는 등의 제재를 할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제70조제1항제1호에서는 방위사업청장은 「방위사업법」 제59조에 따라 업체 및 연구기관의 대표 및 임원이 청렴서약을 위반하여 방위사업과 관련된 의사결정, 입찰, 낙찰 또는 계약체결ㆍ이행에 있어서 관계공무원에게 금품ㆍ향응 등을 주기로 약속하거나 준 사실이 있는 경우에는 국방부령이 정하는 바에 따라 1월 이상 2년 이하의 범위 안에서 입찰참가자격을 제한하고, 위반사실과 관련된 계약이 있는 경우에는 이를 해제 또는 해지할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 방산업체의 “대표 및 임원”이 아닌 “직원”이 방위사업청 공무원에게 향응을 제공한 경우, 방위사업청장은 「방위사업법 시행령」제70조제1항제1호에 따라 해당 방산업체에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 법령을 해석할 때에는 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「방위사업법 시행령」 제70조제1항제1호에서는 방산업체의 “대표 및 임원”이 청렴서약을 위반하여 방위사업과 관련된 관계공무원에게 향응 등을 준 사실 있는 경우에 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 규정하고 있으므로, 방산업체의 “대표 및 임원”이 아닌 “직원”이 관계공무원에게 향응을 제공하였음을 이유로 위의 규정에 따라 해당 방산업체에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수는 없다고 할 것입니다. 

  그리고, 방위사업의 추진에 있어 투명성ㆍ전문성 및 효율성을 제고하기 위해서 청렴서약서를 제출(2006. 1. 2. 법률 제7845호로 제정ㆍ시행된 「방위사업법」 제정이유서 참조)하도록 하는 방위사업법안의 국회 심의 과정에서 청렴서약서 제출의무자가 방산업체의 “임직원”에서 “대표 및 임원”으로 변경되었는데, 이는 방산업체의 직원이 청렴서약서의 내용을 위반할 경우 이에 대한 제재의 필요성은 인정되나 해당 방산업체에 대하여 입찰참가자격까지 제한하는 것은 그 입법목적에 비추어 지나치게 가혹하다는 문제가 제기될 수 있어 “대표 및 임원”이 청렴서약서의 내용을 지키지 아니한 경우로 한정한 것[(2005. 8. 26. 정부제출, 의안번호 172483)에 대한 국회 국방위원회 전문위원 검토보고서 참조)으로 보아야 할 것이고, 임원과 직원을 구분하여 의무위반에 대한 제재를 규정하고 있는 입법례들(「건설산업기본법」 제38조의2, 「가맹사업거래의 공정화에 관한 법률」 제43조 및 「금융회사의 지배구조에 관한 법률」 제35조  등 참조]에 비추어 볼 때, 방산업체의 직원이 향응을 제공한 경우를 「방위사업법 시행령」 제70조제1항제1호에 따른 방산업체의 대표 및 임원이 청렴서약을 위반하여 방위사업과 관련된 계약체결ㆍ이행에 있어서 관계공무원에게 금품ㆍ향응 등을 준 사실이 있는 경우라 볼 수는 없다고 할 것입니다. 

  한편, 「방위사업법 시행규칙」 별지 제2호서식 제4호에 따라 방산업체의 대표 및 임원은 직원이 관계 공무원에게 향응을 제공하는 것을 방지할 의무가 있는데, 방산업체의 직원이 향응을 제공하였다면 이는 임원 및 대표가 직원의 향응 제공을 방지할 의무를 위반한 것으로 볼 수 있으므로 방위사업청장은 해당 방산업체의 입찰참가자격을 제한할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다. 

  그러나, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다고 할 것인바(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388  판결례 참조), 국가계약법 제27조제1항제7호에서는 각 중앙관서의 장은 계약의 체결ㆍ이행과 관련하여 관계 공무원에게 뇌물을 준 자에게는 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 규정하고 있어 방산업체의 직원이 관계 공무원에게 향응을 제공한 경우 해당 규정에 따라 방산업체에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 이를 방산업체의 대표 및 임원이 청렴서약을 위반하여 방위사업과 관련된 계약체결ㆍ이행에 있어서 관계공무원에게 금품ㆍ향응 등을 준 사실이 있는 경우로 해석하는 것은 「방위사업법 시행령」 제70조제1항제1호의 문언의 해석범위를 넘어선 유추해석 또는 확장해석에 해당하는 것이어서, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 방산업체의 “대표 및 임원”이 아닌 “직원”이 방위사업청 공무원에게 향응을 제공한 경우에는 국가계약법 제27조제1항제7호에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 방위사업청장은 「방위사업법 시행령」 제70조제1항제1호에 따라 해당 방산업체에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수 없다고 할 것입니다. 

※ 법령정비의견

○ 현행 「방위사업법」 제59조 및 같은 법 시행령 제70조에서는 방산업체의 “대표 및 임원”이 청렴서약서의 내용을 지키지 아니한 경우에 해당 방산업체의 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 규정하고 있는데, 방산업체의 “직원”이 관계 공무원에게 향응을 제공한 경우 방위사업청장이 해당 방산업체에 대하여 입찰참가자격을 제한할 수 있는지에 대하여 해석상 오해의 소지가 있을 수 있으므로, 청렴서약서 제출 의무자에 방산업체의 직원을 포함할 것인지 여부에 대한 입법정책적 검토를 거쳐 관련 규정들을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.