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1. 질의요지

「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」(이하 “도농교류법”이라 함) 제4조에서는 같은 법에 따른 도시와 농어촌의 교류를 촉진하기 위한 사업에 관하여는 다른 법률의 규정에도 불구하고 같은 법을 우선 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조에서는 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 농어촌체험ㆍ휴양마을사업으로서 농어촌체험ㆍ휴양프로그램으로 운영하는 대통령령으로 정하는 규모 이하의 승마장에 관하여는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 함)을 적용하지 아니한다고 규정하고 있으며, 

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조제1항제21호 및 별표 22 제2호에서는 자연환경보전지역 안에서 도시ㆍ군계획 조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로서, 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 중 일용품을 판매하는 소매점으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것 등(가목), 같은 표 제21호의 동물 및 식물관련시설 중 작물 재배사, 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실, 식물과 관련된 마목부터 사목까지의 시설과 비슷한 것에 해당하는 것과 양어시설(라목)을 규정하고 있는바, 

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제1항제4호에 따른 자연환경보전지역 내에 설치된 「건축법 시행령」 별표 1 제3호가목에 해당하는 제1종 근린생활시설에 도농교류법 제9조에 따른 농어촌체험ㆍ휴양프로그램으로서의 승마장을 운영하기 위한 마사(馬舍)를 설치할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 도농교류법 제5조에 따라 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자로 지정을 받은 자가 국토계획법에 따른 자연환경보전지역 내의 제1종 근린생활시설에 속하는 건축물에서 농산물을 판매하는 소매점을 운영하면서 말 2필을 구비하여 농촌체험 프로그램을 운영하고 있는 것에 대해, 제1종 근린생활시설에 속하는 건축물을 용도변경 없이 동물 및 식물관련시설로 사용한 것을 이유로 시정명령을 받게 되자, 해당 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 도농교류법이 건축법 등에 우선하는 것이 아닌지 법령의 소관부처인 농림축산식품부에 문의하였고, 농림축산식품부에서 도농교류법 제4조만으로는, 목적과 취지가 다른 법률의 적용을 배제할 수는 없다고 답변하자, 이에 이의를 제기하면서 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  국토계획법 제36조제1항제4호에 따른 자연환경보전지역 내에 설치된 「건축법 시행령」 별표 1 제3호가목에 해당하는 제1종 근린생활시설에 도농교류법 제9조에 따른 농어촌체험ㆍ휴양프로그램으로서의 승마장을 운영하기 위한 마사는 설치할 수 없습니다. 

3. 이유

  도농교류법 제2조제5호에서는 “농어촌체험ㆍ휴양마을사업”이란 마을협의회 또는 어촌계가 마을의 자연환경, 전통문화 등 부존자원(賦存資源)을 활용하여 도시민에게 생활체험ㆍ휴양공간 프로그램을 제공하고 이와 함께 지역 농림수산물 등을 판매하거나 숙박 또는 음식 등의 서비스를 제공하는 업(業)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조에서는 같은 법에 따른 도시와 농어촌의 교류를 촉진하기 위한 사업에 관하여는 다른 법률의 규정에도 불구하고 같은 법을 우선 적용한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제5조에서는 농어촌체험ㆍ휴양마을사업을 운영하려는 마을협의회 또는 어촌계는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자의 지정을 받도록 규정하고 있고, 같은 법 제9조 및 같은 법 시행령 제6조에서는 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 농어촌체험ㆍ휴양마을사업으로서 농어촌체험ㆍ휴양프로그램으로 운영하는 3천 제곱미터 이하의 실외승마장 또는 1천500 제곱미터 이하의 실내승마장에 관하여는 체육시설법을 적용하지 아니한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「건축법 시행령」 별표 1 제3호에서는 제1종 근린생활시설의 용도에 속하는 건축물의 종류를 식품ㆍ잡화 등 일용품을 판매하는 소매점(가목), 휴게음식점, 제과점 등 음료 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설(나목), 사람의 위생관리나 의류 등을 세탁ㆍ수선하는 시설(다목), 주민의 진료ㆍ치료 등을 위한 시설(라목) 등으로 한정하고 있고, 「건축법」 제19조제2항에서는 특정 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 변경하려는 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “허가권자”라 함)의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제79조제1항 및 제80조제1항에서는 허가권자는 대지나 건축물이 같은 법 또는 같은 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 같은 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 시정명령을 할 수 있도록 규정하고 있고, 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 이행강제금을 부과할 수 있도록 규정하고 있습니다. 

  그리고, 국토계획법 제6조에서는 국토를 도시지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역으로 구분하고 있고, 같은 법 제76조에서는 지정된 용도지역 및 용도지구에서의 건축물 건축 제한에 관한 사항을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제71조제1항제21호 및 별표 22 제2호에서는 자연환경보전지역 안에서 도시ㆍ군계획 조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로서, 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 중 일용품을 판매하는 소매점으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것  등(가목), 같은 표 제21호의 동물 및 식물관련시설 중 작물 재배사, 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실, 식물과 관련된 마목부터 사목까지의 시설과 비슷한 것에 해당하는 것과 양어시설(라목)을 각각 규정하고 있는바, 

  이 사안은 국토계획법 제36조제1항제4호에 따른 자연환경보전지역 내에 설치된 「건축법 시행령」 별표 1 제3호가목에 해당하는 제1종 근린생활시설에 도농교류법 제9조에 따른 농어촌체험ㆍ휴양프로그램으로서의 승마장을 운영하기 위한 마사를 설치할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 둘 이상의 법률의 요건에 모두 해당한다면 둘 이상의 법률이 모두 적용된다고 할 것인데(대법원 2010. 9. 9 선고 2008두22631 판결례 참조), 도농교류법은 도시와 농어촌 간의 교류를 촉진하여 농어촌의 사회ㆍ경제적 활력을 증진시키고 도시민의 농어촌생활에 대한 체험과 휴양 수요를 충족시킴으로써 도시와 농어촌의 균형 발전과 국민의 삶의 질을 향상시키려는 법률이고, 「건축법」은 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률이며, 국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복지를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키기 위한 법률로서, 도농교류법, 건축법, 국토계획법은 입법목적과 규율 사항 등을 달리하고 있으므로, 어떤 행위가 세 법률의 요건에 모두 해당한다면 이 세 법률이 모두 적용된다고 할 것입니다. 

  다만, 도농교류법 제4조에서는 같은 법에 따른 도시와 농어촌의 교류를 촉진하기 위한 사업에 관하여는 다른 법률의 규정에도 불구하고 같은 법을 우선 적용한다고 규정하고 있어, 「건축법」이나 국토계획법 등에서 규정하고 있는 건축 제한 등에 관한 사항이 모두 배제되는 것으로 오해할 여지가 없지는 않으나, 도농교류법 제4조의 규정은 같은 법에서 도시와 농어촌 교류를 촉진하기 위하여 규정한 사항이 다른 법률에서 규정한 내용과 다르다면 도농교류법의 규정을 우선 적용한다는 의미일 뿐, 같은 법에서 규정하지 아니한 모든 사안에 대해서까지도 다른 법률의 규정이 배제된다는 의미는 아니라고 할 것입니다. 

  그렇다면, 도농교류법에 따라 농어촌체험ㆍ휴양프로그램을 운영하고 있는 건축물도 「건축법」 제19조제2항에 따라 건축물의 용도를 변경하려는 경우에는 용도변경 허가를 받거나 용도변경 신고를 하여야 하고, 용도변경 신고나 허가 없이 무단으로 용도변경을 해서는 안 된다고 할 것인바, 「건축법 시행령」 별표 1 제3호가목에 따른 제1종 근린생활시설의 용도에 속하는 식품ㆍ잡화ㆍ의류 등 일용품을 판매하는 소매점의 일부를 승마장 운영을 위한 축사나 가축시설과 같은 동물 관련 시설로 사용하는 것은 건축물 일부의 용도를 「건축법」 제19조제1항제2호에 따른 용도변경 신고를 하지 않고 다른 용도로 사용한 경우에 해당하게 됩니다. 

  그리고, 농어촌체험ㆍ휴양프로그램으로서의 승마장 운영을 위한 마사를 설치하려는 건축물이 국토계획법 제6조제4호에 따른 자연환경보전지역 내에 있다면 같은 법 제76조제1항에 따라 해당 용도지역에서의 건축물 제한에 관한 규정도 적용받는다고 할 것인바, 같은 법 시행령 제71조제1항제21호 및 별표 22 제2호라목에서는 자연환경보전지역 안에서 건축할 수 있는 건축물로서, 「건축법 시행령」 별표 1 제21호의 동물 및 식물관련시설 중 작물 재배사(마목), 종묘배양시설(바목), 화초 및 분재 등의 온실(사목), 식물과 관련된 마목부터 사목까지의 시설과 비슷한 것(아목)에 해당하는 것과 양어시설만을 규정하고 있어, 자연환경보전지역 안에서는 「건축법 시행령」 별표 1 제21호의 축사, 가축시설 등으로 건축물을 사용하는 것이 제한된다고 할 것인데, 마사는 축사에 포함된다고 할 것이므로, 마사를 자연환경보전지역에 설치할 수는 없다고 할 것입니다. 

  한편, 도농교류법 제5조제2항에서는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자 지정신청이 있을 때, 지정요건에 적합한 경우에는 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자로 지정하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조 및 같은 법 시행령 제6조에서는 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 농어촌체험ㆍ휴양마을사업으로서 농어촌체험ㆍ휴양프로그램으로 운영하는 3천 제곱미터 이하의 실외승마장 또는 1천500 제곱미터 이하의 실내승마장에 관하여는 체육시설법을 적용하지 아니한다고 규정하고 있는데, 이는 농어촌체험ㆍ휴양마을사업자가 농어촌체험ㆍ휴양마을 사업으로서 농어촌체험ㆍ휴양프로그램으로 운영하는 일정 규모 이하의 승마장에 관하여는 체육시설법상 체육시설업을 운영하기 위한 신고나 등록, 시설기준, 사업계획 승인 등 해당 법률에서 정한 규제를 적용하지 않겠다는 의미일 뿐, 건축물의 용도구분 및 용도지역별 건축 제한 등 건축법이나 국토계획법 상의 여러 가지 규제를 모두 적용하지 않겠다는 의미로는 볼 수 없다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제36조제1항제4호에 따른 자연환경보전지역 내에 설치된 「건축법 시행령」 별표 1 제3호가목에 해당하는 제1종 근린생활시설에 도농교류법 제9조에 따른 농어촌체험ㆍ휴양프로그램으로서의 승마장을 운영하기 위한 마사는 설치할 수 없다고 할 것입니다.