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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조제1항 본문에서는 기반시설을 설치하려면 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하도록 규정하고 있고, 같은 법 제34조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역의 도시ㆍ군관리계획에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제29조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 정비하는 경우에 미시행 도시ㆍ군계획시설사업 관련 도시ㆍ군계획시설결정의 타당성(제1호) 및 존치 필요성이 없는 도시ㆍ군계획시설시설의 해제 여부(제2호)를 검토하여 그 결과를 도시ㆍ군관리계획입안에 반영하도록 규정하고 있는바, 

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제34조제1항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 5년마다 관할 구역의 도시ㆍ군관리계획을 재검토하여 정비할 때에 같은 법 시행령 제29조제1항 각 호에 따른 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항만을 재검토하여 정비하여야 하는지?

※ 질의배경

○ 아산시는 도시ㆍ군관리계획의 정비 대상이 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항에 한정되는지 아니면 그 밖에 지구단위계획 등도 그 대상이 될 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부로부터 도시ㆍ군관리계획 전반을 재검토하여 정비할 수 있다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제34조제1항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 5년마다 관할 구역의 도시ㆍ군관리계획을 재검토하여 정비할 때에 같은 법 시행령 제29조제1항 각 호에 따른 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항만을 재검토하여 정비하여야 하는 것은 아닙니다. 

3. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제24조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 “입안권자”라 함)는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하도록 규정하고 있고, 같은 법 제29조제1항 본문에서는 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제43조제1항 본문에서는 기반시설을 설치하려면 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정을 하도록 규정하고 있습니다.

  한편, 국토계획법 제34조제1항에서는 입안권자는 5년마다 관할 구역의 도시ㆍ군관리계획에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제29조제1항에서는 입안권자는 도시ㆍ군관리계획을 정비하는 경우에 미시행 도시ㆍ군계획시설사업 관련 도시ㆍ군계획시설결정의 타당성(제1호) 및 존치 필요성이 없는 도시ㆍ군계획시설시설의 해제 여부(제2호)를 검토하여 그 결과를 도시ㆍ군관리계획입안에 반영하도록 규정하고 있고, 국토계획법 제2조제6호 및 제7호에서는 “도시ㆍ군계획시설”을 교통시설, 공간시설, 유통ㆍ공급시설, 공공ㆍ문화체육시설, 방재시설, 보건위생시설, 환경기초시설 등의 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설로 정의하고 있는바, 

  이 사안은 국토계획법 제34조제1항에 따라 입안권자가 5년마다 관할 구역의 도시ㆍ군관리계획을 재검토하여 정비할 때에 같은 법 시행령 제29조제1항 각 호에 따른 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항만을 재검토하여 정비하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 국토계획법 제34조제1항에서는 입안권자는 관할 구역의 도시ㆍ군관리계획의 타당성 여부를 “전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제29조제1항에서는 입안권자는 국토계획법 제34조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획을 정비하는 경우에는 미시행 도시ㆍ군계획시설사업 관련 도시ㆍ군계획시설결정의 타당성(제1호) 및 존치 필요성이 없는 도시ㆍ군계획시설시설의 해제 여부(제2호)를 검토하여 그 결과를 “도시ㆍ군관리계획입안에 반영하여야 한다”라고 규정하고 있는바, 관련 규정의 문언상 국토계획법 제34조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 정비는 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항뿐만 아니라 도시ㆍ군관리계획의 전반적인 사항을 모두 대상으로 하며, 다만 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항은 반드시 검토하여 반영하도록 하려는 것이라 할 것입니다. 

  아울러, 국토계획법 제25조제1항에서는 도시ㆍ군관리계획은 광역도시계획과 도시ㆍ군기본계획에 부합되도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제29조제2항에서는 도시ㆍ군기본계획을 수립하지 아니하는 시ㆍ군의 시장ㆍ군수가 도시ㆍ군관리계획을 정비하는 때에는 국토계획법 제25조제2항에 따른 계획설명서에 해당 시ㆍ군의 장기발전구상을 포함시키도록 하고 있는바, 이러한 도시ㆍ군기본계획과 도시ㆍ군관리계획의 관계를 고려할 때, 같은 법 제34조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 정비하는 때에도 해당 구역에 대한 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획인(국토계획법 제2조제3호 참조) 도시ㆍ군기본계획에 부합하도록 도시ㆍ군관리계획의 전반적인 사항을 종합적ㆍ체계적으로 재검토하여 정비하는 것이 도시의 효율적이고 체계적인 관리 원칙의 측면에서도 타당하다고 할 것입니다. 

  더욱이, 국토계획법 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획은 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항(다목) 외에도 용도지역ㆍ용도지구(가목), 개발제한구역(나목), 도시개발사업이나 정비사업(라목), 지구단위계획구역(마목) 등에 관한 사항을 포함하는 종합계획으로서, 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단에 기초하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 계획이고, 도시ㆍ군관리계획의 수립은 관계 행정청이 법령의 범위에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위한 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어진다 할 것이며, 행정청은 도시ㆍ군관리계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유인 이른바 계획재량을 가지고 있다고 할 것인바(법제처 2010. 7. 5. 회신, 10-0177 해석례 참조), 행정청은 도시ㆍ군관리계획을 정비할 때에도 도시정책상의 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정할 비교적 광범위한 계획재량을 가지고 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항 외에도 도시ㆍ군관리계획의 전반적인 사항을 종합적ㆍ체계적으로 재검토하여 정비할 수 있다고 보는 것이 도시ㆍ군관리계획의 취지에 부합한다고 할 것입니다. 

  한편, 도시ㆍ군관리계획의 안정성과 주민의 재산권 보호를 조화하려는 도시ㆍ군관리계획 정비 제도의 취지에 비추어 그 대상을 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항에 한정하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정함으로써 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하면서도 도시계획시설결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시ㆍ군계획시설부지의 매수청구권(제47조), 도시ㆍ군계획시설결정의 실효(제48조)에 관한 규정과 아울러 도시ㆍ군관리계획의 입안권자로 하여금 5년마다 관할 구역의 도시ㆍ군관리계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고(제34조) 있는바(대법원 2015. 3. 26. 선고, 2014두42742 판결례 참조), 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항만을 재검토 대상으로 한다면 같은 법 제26조제1항에서 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항 외에도 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항(제2호)과 개발진흥지구의 지정 및 변경에 관한 사항(제3호)도 주민의 입안 제안 대상으로 하여 개인의 재산권행사의 제한을 줄이려는 국토계획법의 입법취지에도 반하게 되는 결과가 되는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제34조제1항에 따라 입안권자가 5년마다 관할 구역의 도시ㆍ군관리계획을 재검토하여 정비할 때에 같은 법 시행령 제29조제1항 각 호에 따른 도시ㆍ군계획시설에 관한 사항만을 재검토하여 정비하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.