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1. 질의요지

2016년 1월 22일 대통령령 제26936호로 개정되어 같은 해 2월 4일 시행되기 전의 「식품위생법 시행령」(이하 “구 「식품위생법 시행령」”이라 함) 제21조제5호나목5)에서는 식품소분·판매업의 한 종류로 식품등수입판매업을 규정하고 있고, 같은 영 제25조제1항제5호에서는 식품소분·판매업을 하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 2016년 2월 3일 법률 제13983호로 개정되어 같은 해 2월 4일 시행되기 전의 「식품위생법」(이하 “구 「식품위생법」”이라 함) 제101조제2항제1호에서는 식품등수입판매업자 등이 식품위생교육을 받지 않아 같은 법 제41조제1항을 위반한 경우 500만원 이하의 과태료를 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제101조제4항에서는 같은 조 제2항의 규정에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등이 부과ㆍ징수한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 2016년 1월 22일 대통령령 제26936호로 개정되어 같은 해 2월 4일 시행된 「식품위생법 시행령」 제21조제5호나목5)에서는 식품등수입판매업에 관한 규정을 삭제하면서, 「수입식품안전관리 특별법」(이하 “수입식품법”이라 함) 제2조 및 제14조제1항제1호에서 “수입식품등 수입ㆍ판매업”에 구 식품위생법령 상의 “식품등수입판매업”에 해당하는 영업 내용을 포함하여 규정하고 있고, 수입식품법 제15조제1항에서는 수입식품등 수입·판매업 등을 하려는 자는 식품의약품안전처장에게 영업등록을 하여야 한다고 규정하고 있으며, 구 「식품위생법」과 달리 수입식품법에서는 수입식품등 수입·판매업자가 식품위생교육을 받지 않아 같은 법 제17조제2항을 위반한 경우 과태료를 부과할 수 있다는 규정을 두고 있지 않고, 같은 법 부칙 제7조에서는 이 법 시행 전의 「식품위생법」을 위반한 행위에 대한 벌칙 또는 과태료의 적용에 있어서는 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있는바, 

  수입식품법 시행 전에 구 「식품위생법 시행령」 제25조제1항제5호에 따라 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 영업신고를 한 식품등수입판매업자가 식품위생교육을 받지 않고 구 「식품위생법」 제41조제1항을 위반한 경우, 수입식품법 시행 후 해당 위반행위에 대한 과태료 부과권자는 구 「식품위생법 시행령」에 따른 영업신고의 관할 행정청인 특별자치도치사 또는 시장·군수·구청장인지, 수입식품법에 따른 영업등록의 관할 행정청인 식품의약품안전처장인지?

※ 질의배경

○ 수입식품법 시행 전 구 「식품위생법」 제41조제1항을 위반한 행위에 대한 과태료의 적용에 관하여 서울특별시에서 식품의약품안전처에 해당 과태료의 부과권자가 누구인지 질의하였는데, 식품의약품안전처에서 종전의 규정인 구 「식품위생법 시행령」에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 과태료 부과권자라고 회신하자, 이에 서울특별시는 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  수입식품법 시행 전에 구 「식품위생법 시행령」 제25조제1항제5호에 따라 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 영업신고를 한 식품등수입판매업자가 식품위생교육을 받지 아니하여 구 「식품위생법」 제41조제1항을 위반한 경우, 수입식품법 시행 후 해당 위반행위에 대한 과태료 부과권자는 구 「식품위생법 시행령」에 따른 영업신고의 관할 행정청인 특별자치도치사 또는 시장·군수·구청장입니다. 

3. 이유

  구 「식품위생법」 제41조제1항에서는 대통령령으로 정하는 영업자는 매년 식품위생에 관한 교육을 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 구 「식품위생법 시행령」 제27조제5호에서는 매년 식품위생에 관한 교육을 받아야 하는 영업자 중 하나로 식품소분·판매업자를 규정하고 있으며, 같은 영 제21조제5호나목5)에서는 식품소분·판매업의 한 종류로 식품등을 수입하여 판매하는 영업인 “식품등수입판매업”을 규정하고 있습니다. 

  그리고, 구 「식품위생법」 제37조제4항에서는 같은 법 제36조제1항 각 호에 따른 영업 중 대통령령으로 정하는 영업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전처장 또는 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 구 「식품위생법 시행령」 제25조제1항제5호에서는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 하는 영업 중 하나로 같은 영 제21조제5호의 식품소분·판매업을 규정하고 있으며, 구 「식품위생법」 제101조제2항제1호에서는 식품등수입판매업자 등이 같은 법 제41조제1항을 위반한 경우 500만원 이하의 과태료를 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제2항의 규정에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등이 부과ㆍ징수한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 2016년 1월 22일 대통령령 제26936호로 개정되어 같은 해 2월 4일 시행된 「식품위생법 시행령」 제21조제5호나목5)에서는 식품등수입판매업에 관한 규정을 삭제하면서, 수입식품법 제2조 및 제14조제1항제1호에서 “수입식품등 수입ㆍ판매업”에 구 식품위생법령 상의 “식품등수입판매업”에 해당하는 영업 내용을 포함하여 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항에서는 같은 법 제14조제1항 각 호에 따른 영업을 하려는 자는 식품의약품안전처장에게 영업등록을 하여야 한다고 규정하고 있으며, 구 「식품위생법」과 달리 수입식품법에서는 수입식품등 수입·판매업자가 식품위생교육을 받지 않아 같은 법 제17조제2항을 위반한 경우 과태료를 부과할 수 있다는 규정을 두고 있지 않고, 같은 법 부칙 제7조에서는 이 법 시행 전의 「식품위생법」, 「건강기능식품에 관한 법률」, 「축산물 위생관리법」을 위반한 행위에 대한 벌칙 또는 과태료의 적용에 있어서는 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 수입식품법 시행 전에 구 「식품위생법 시행령」 제25조제1항제5호에 따라 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 영업신고를 한 식품등수입판매업자가 식품위생교육을 받지 아니하여 구 「식품위생법」 제41조제1항을 위반한 경우, 수입식품법 시행 후 해당 위반행위에 대한 과태료 부과권자는 구 「식품위생법 시행령」에 따른 영업신고의 관할 행정청인 특별자치도치사 또는 시장·군수·구청장인지, 수입식품법에 따른 영업등록의 관할 행정청인 식품의약품안전처장인지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 「질서위반행위규제법」 제3조제2항에 따르면 질서위반행위 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 되거나 과태료가 변경되기 전의 법률보다 가볍게 된 때에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 변경된 법률을 적용한다고 할 것인데, 수입식품법에서는 구 「식품위생법」과 달리 영업자가 매년 이수해야 하는 식품위생교육을 이수하지 않은 경우, 즉 수입식품법 제17조제2항을 위반한 경우에 대해서는 과태료를 부과할 수 있는 근거규정을 두고 있지 않은바, 이는 질서위반행위 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 된 경우로 법률에 특별한 규정이 없는 한 변경된 법률, 즉 수입식품법을 적용하여야 하므로 과태료를 부과할 수 없다고 할 것입니다. 

  그런데, 수입식품법에서는 법률 변경 전의 질서위반행위에 대한 법률 적용에 관한 특별한 규정으로 부칙 제7조를 두어 법 시행 이전의 식품위생교육 미필자에 대해 과태료를 부과할 수 있도록 하였는바, 이는 수입식품법 시행 전 식품위생교육을 이수하지 않은 식품등수입판매업자에 대한 과태료의 부과에 있어서는 과태료 부과의 근거규정을 두고 있지 않은 수입식품법의 적용을 배제하고 구 「식품위생법」을 적용하여 과태료를 부과하도록 하기 위한 것이라고 하겠습니다. 

  다음으로, 수입식품법 시행 전 구 「식품위생법」 제41조제1항을 위반하여 위생교육을 받지 않은 식품등수입판매업자에 대해 수입식품법 시행 후 과태료를 부과하려는 경우 그 부과권자를 확정하기 위해서는 수입식품법 부칙 제7조의 “종전의 규정”이 어디까지를 의미하는 것인지, 즉 과태료 부과권자에 대한 규정도 “종전의 규정”에 포함되는 것인지 확정할 필요가 있습니다. 

  그런데, 수입식품법 부칙 제7조에서는 “과태료의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다”고 규정하면서 종전의 규정의 범위를 특별히 제한하여 규정하고 있지 않으므로 과태료의 적용과 직접 관련이 있는 규정이 종전의 규정에 포함된다고 할 것인바, 과태료에 관한 일반법인 「질서위반행위규제법 시행령」 제4조에서는 과태료 부과 고지서에 기재하는 사항으로 과태료 부과의 원인이 되는 사실, 과태료 금액 및 적용법령(제2호), 과태료를 부과하는 행정청의 명칭과 주소(제3호) 등을 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 과태료 부과의 근거가 된 법 위반행위 및 과태료 부과의 근거법령, 과태료 금액뿐만 아니라 과태료 부과권자 역시 과태료의 적용과 직접 관련이 있는 주요 사항 중 하나라고 할 것이므로, 수입식품법 부칙 제7조에 따라 해당 법률의 시행 전 식품위생교육을 이수하지 않은 식품등수입판매업자에 대한 과태료의 부과권자는 종전의 규정인 구 식품위생법령에 따라 특별자치도치사 또는 시장·군수·구청장이라고 할 것입니다.

  한편, 과태료의 적용에 있어서 적용되는 종전의 규정이란 과태료 부과의 근거가 되는 법 위반행위나 과태료 액수 등에 관한 규정으로 한정될 뿐, 법 개정으로 인해 더 이상 해당 영업을 관할하고 있지 않아서 과태료 부과권한이 없는 행정청이 종전 규정에 따라 과태료를 부과할 수 없다는 의견이 있을 수 있으나, 수입식품법에서는 수입식품등 수입ㆍ판매업자가 식품위생교육을 미필한 경우 해당 영업의 관할 행정청인 식품의약품안전처장이 과태료를 부과할 수 있는 권한을 두고 있지 않을 뿐만 아니라, 같은 법 부칙 제7조의 문언상 과태료의 적용에 관한 종전의 규정의 범위가 특별히 한정되어 있지 않아 과태료 부과권자에 대한 종전 규정의 적용이 배제된다고 보기 어려우며, 수입식품법 시행일을 기준으로 그 이전에 일어난 구 「식품위생법」 위반행위에 대해서는 일률적으로 종전 규정을 적용하여 해당 위반행위에 대한 처분을 종결하려는 것이 수입식품법 부칙 제7조를 둔 취지라고 할 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 수입식품법 시행 전에 구 「식품위생법 시행령」 제25조제1항제5호에 따라 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 영업신고를 한 식품등수입판매업자가 식품위생교육을 받지 아니하여 구 「식품위생법」 제41조제1항을 위반한 경우, 수입식품법 시행 후 해당 위반행위에 대한 과태료 부과권자는 구 「식품위생법 시행령」에 따른 영업신고의 관할 행정청인 특별자치도치사 또는 시장·군수·구청장이라고 할 것입니다.