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1. 질의요지

「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」 제67조제2항에서는 토지소유자가 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제84조제1항에서는 지목변경 신청서에 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본(제1호), 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본(제3호) 등을 첨부하도록 규정하고 있으며, 

  「산지관리법」 제14조제1항에서는 산지전용을 하려는 자는 산림청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제12조제2항에서는 공익용산지(산지전용ㆍ일시사용제한지역은 제외함. 이하 같음)에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제2항에도 불구하고 공익용산지 중 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)에 따른 개발제한구역의 산지[「산지관리법」 제4조제1항제1호나목8)] 등에서의 행위제한에 대하여는 해당 법률을 각각 적용한다고 규정하고 있는바, 

  공익용산지로 지정된 개발제한구역 내의 임야인 산지에 개발제한구역 지정 전에 조성된 개인묘지의 지목을 임야에서 묘(墓)로 변경하려는 경우에 개발제한구역법 제12조제1항제6호에 따라 토지분할 허가를 받은 경우라 하더라도 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아야 하는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 개발제한구역으로 지정되기 전에 해당 구역 내에 설치된 개인묘지의 지목을 임야에서 묘지로 변경하려는 자로서 개발제한구역법에 따른 토지분할 허가가 있는 경우 별도로 산지전용허가를 받을 필요는 없는 것이 아닌지 「산지관리법」의 소관부처인 산림청에 질의하였는데, 산림청으로부터 토지분할 허가와는 별도로 산지전용허가를 받아야 한다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  공익용산지로 지정된 개발제한구역 내의 임야인 산지에 개발제한구역 지정 전에 조성된 개인묘지의 지목을 임야에서 묘로 변경하려는 경우에는 개발제한구역법 제12조제1항제6호에 따라 토지분할 허가를 받은 경우라 하더라도 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아야 합니다. 

3. 이유

  「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제81조에서는 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제67조제1항제2호에서는 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우를 지목변경을 신청할 수 있는 경우로 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 토지소유자가 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제84조제1항에서는 지목변경 신청서에 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본(제1호), 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본(제3호) 등을 첨부하도록 규정하고 있으며, 개발제한구역법 제12조제1항 단서 및 같은 항 제6호에서는 개발제한구역에서 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할을 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 「산지관리법」 제4조제1항제1호에서는 보전산지를 임업용산지(가목)과 공익용산지(나목)으로 규정하고 있고, 같은 법 제12조에서는 보전산지에서의 행위제한에 관하여 규정하면서 같은 조 제1항에서는 임업용산지에서의 행위제한을 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 공익용산지에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용(이하 “산지전용등”이라 함)을 하는 경우를 제외하고는 산지전용등을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 공익용산지 중 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지에서의 행위제한에 대하여는 해당 법률을 각각 적용한다고 규정하면서 같은 항 제1호에서는 「산지관리법」 제4조제1항제1호나목4)부터 14)까지의 산지를 규정하고 있습니다. 

  또한, 「산지관리법」 제44조제1항에서는 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 산지전용허가 등을 하지 아니하고 산지전용등을 한 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제53조제1호에서는 산지전용허가를 받지 아니하고 산지전용을 한 자는 7년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 공익용산지로 지정된 개발제한구역 내의 임야인 산지에 개발제한구역 지정 전에 조성된 개인묘지의 지목을 임야에서 묘로 변경하려는 경우에 개발제한구역법 제12조제1항제6호에 따라 토지분할 허가를 받은 경우라 하더라도 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 하나의 법령에서 규율하려는 대상이나 사항이 다른 법령에서 규율하고 있는 것과 중복되거나 상호 연관되는 경우, 명시적으로 다른 법령을 배제한다거나 우선 적용한다는 등의 규정이 없는 한, 각 법령의 규정사항은 모두 적용된다고 보아야 할 것인바, 개발제한구역 내의 임야인 산지에 개발제한구역 지정 전에 조성된 개인묘지를 다른 토지와 분할하고, 지목을 임야에서 묘로 변경하는 경우라면, 개발제한구역에서의 토지 분할에 대해 규정하고 있는 개발제한구역법, 지목변경 신청에 관해 규정하고 있는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」, 임야인 산지의 전용허가 등에 대해 규정하고 있는 「산지관리법」 등의 관련 규정이 모두 적용된다고 할 것입니다. 

  그런데, 「산지관리법」 제4조제1항제1호나목8)에서는 개발제한구역법에 따른 개발제한구역의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지를 “공익용산지” 중 하나로 규정하고 있고, 같은 법 제12조에서는 보전산지에서의 산지전용등의 행위제한을 규정하면서 같은 조 제2항에서는 보전산지 중 공익용산지에서는 같은 항 각 호에 규정된 시설에 한정하여 그 설치 등을 위한 산지전용등을 허용하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 개발제한구역법에 따른 개발제한구역의 산지[「산지관리법」 제4조제1항제1호나목8)] 등에서의 행위제한에 대하여는 해당 법률을 각각 적용하도록 규정하고 있는데, 이 규정은 같은 조 제2항에서 허용하고 있는 공익용산지에서 산지전용허가 등을 받아 설치할 수 있는 시설 외에 개별 법령에서 설치를 허용하거나 금지하고 있는 시설이 있다면 그 법령에 따르도록 한 규정일 뿐이고, 같은 조 제2항에서 규정한 사항 외에 「산지관리법」 제14조, 제21조의2 등의 산지전용허가, 지목변경금지 등의 규정을 모두 배제하는 규정은 아니라고 할 것입니다. 

  한편, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」 제67조제2항에서는 지목변경을 신청할 때에는 지목변경사유를 적은 신청서에 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 등을 첨부하여 지적소관청에 제출하도록 규정하고 있고, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제2항에서는 개발행위허가ㆍ농지전용허가ㆍ보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전ㆍ답ㆍ과수원 상호 간의 지목변경인 경우에는 서류의 첨부를 생략할 수 있다고 규정하고 있는바, 지목변경과 관련된 규제를 받는 토지의 지목변경인 경우에는 그 지목변경과 관련된 규제를 정하고 있는 관계 법령에 따라 지목변경이 가능한 요건을 갖추었음을 증명할 수 있는 서류가 첨부되어야 할 것이고, 그 서류는 토지 또는 건축물의 용도가 적법하게 변경되었음을 증명하는 서류의 사본이라고 할 것이므로, 「산지관리법」상 산지(임야 등)의 지목을 변경하기 위해서는 개발제한구역법에 따른 개발행위허가를 받았음을 증명하는 서류뿐만이 아니라 「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받았음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 지목변경을 신청하여야 할 것(법제처 2009. 4. 28. 회신 09-0066 회신례 참조)입니다. 

  따라서, 공익용산지로 지정된 개발제한구역 내의 임야인 산지에 개발제한구역 지정 전에 조성된 개인묘지의 지목을 임야에서 묘로 변경하려는 경우에는 개발제한구역법 제12조제1항제6호에 따라 토지분할 허가를 받은 경우라 하더라도 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아야 한다고 할 것입니다.