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1. 질의요지

「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자는 같은 항 각 호의 사업계획승인권자에게 사업계획승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제27조제1항 각 호 외의 부분에서는 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 호수”란 같은 항 각 호의 구분에 따른 호수 및 세대수를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 항 제2호 각 목 외의 부분 본문에서는 공동주택의 경우 30세대라고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「주택법」 제11조제1항 전단에서는 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제20조제1항에서는 「주택법」 제11조제1항에 따라 주택조합의 설립인가를 받으려는 자는 신청서에 같은 항 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 주택건설대지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 주택건설대지에 대한 「주택법」 또는 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한 등을 고려하여 해당 주택건설대지에 주택건설이 가능하지 여부(제1호) 등 같은 항 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여 주택조합의 설립인가 여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함)에 따른 주택재건축사업에 따르지 않고 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획승인을 받아 건설된 공동주택을 철거하여 같은 법 제2조제11호가목에 따른 지역주택조합사업을 하려는 경우, 시장·군수·구청장은 같은 법 제11조제1항에 따라 지역주택조합의 설립인가를 할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 수원시는 노후화된 연립주택을 철거하고 아파트를 신축하려는 경우 「주택법」상 지역주택조합을 설립하여 사업을 추진하는 방법이 가능한지에 대해 의문이 있어 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부로부터 주택법령상 지역주택조합 설립인가 요건을 충족하는 경우에는 지역주택조합 설립인가가 가능하다는 답변을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  도시정비법에 따른 주택재건축사업에 따르지 않고 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획승인을 받아 건설된 공동주택을 철거하여 같은 법 제2조제11호가목에 따른 지역주택조합사업을 하려는 경우, 시장·군수·구청장은 같은 법 제11조제1항에 따라 지역주택조합의 설립인가를 할 수 있습니다. 

3. 이유

  「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자는 같은 항 각 호의 사업계획승인권자에게 사업계획승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제27조제1항 각 호 외의 부분에서는 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 호수”란 같은 항 각 호의 구분에 따른 호수 및 세대수를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 항 제2호 각 목 외의 부분 본문에서는 공동주택의 경우 30세대라고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「주택법」 제11조제1항 전단에서는 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우에는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제20조제1항에서는 「주택법」 제11조제1항에 따라 주택조합의 설립인가를 받으려는 자는 신청서에 같은 항 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 주택건설대지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호가목에서는 지역주택조합의 설립인가를 받으려는 자가 신청서에 첨부하여 주택건설대지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등에게 제출하여야 하는 서류로서 창립총회 회의록, 조합장선출동의서, 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하였음을 증명하는 서류 등을 규정하고 있고, 「주택법 시행령」 제11조제6항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 주택건설대지에 대한 「주택법」 또는 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한 등을 고려하여 해당 주택건설대지에 주택건설이 가능하지 여부(제1호) 등 같은 항 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여 주택조합의 설립인가 여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 도시정비법에 따른 주택재건축사업에 따르지 않고 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획승인을 받아 건설된 공동주택을 철거하여 같은 법 제2조제11호가목에 따른 지역주택조합사업을 하려는 경우, 시장·군수·구청장은 같은 법 제11조제1항에 따라 지역주택조합의 설립인가를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 지역주택조합 설립인가의 요건과 절차를 규정하고 있는 「주택법」 제11조제2항, 같은 법 시행령 제20조제1항제1호가목과 같은 조 제6항에서는 지역주택조합 설립인가를 받기 위해 요구되는 첨부서류와 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 검토하여야 하는 사항 등을 규정하고 있는바, 이와 같은 관련 규정을 종합해 보면 지역주택조합 설립인가 여부는 같은 법 시행령 제20조제1항제1호가목의 서류를 갖추었는지 여부 및 같은 조 제6항 각 호의 사정에 저촉되는 점이 없는지 여부 등을 검토하여 결정되어야 하고, 해당 지역주택조합 사업예정부지에 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획승인을 받아 건설된 공동주택단지가 존재한다는 사정만으로 곧바로 지역주택조합 설립의 요건 및 절차에 저촉되어 해당 지역주택조합 설립인가가 허용되지 않는다고 단정할 수는 없다고 할 것입니다. 

  즉, 지역주택조합 설립인가의 인가권자는 해당 지역주택조합 설립인가 신청이 주택법령에 따른 지역주택조합 설립인가 요건을 모두 갖춘 경우에는 원칙적으로 인가를 거부할 수 없다고 할 것이고, 설령 쾌적한 주거환경 조성에 필요한 주택의 건설·공급 및 관리 등에 관한 사항을 정함으로써 국민의 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지함을 목적으로 하는 「주택법」의 입법취지를 고려하였을 때 설립인가를 신청한 지역주택조합의 사업내용이 관계 법령의 규정에 위배되거나 사회질서를 해칠 우려가 있음이 명백하여 그 설립인가를 거부할 수 있다고 하더라도(대법원 1995. 12. 12. 선고 94누12302 판결례 참조), 이 사안의 경우와 같이 지역주택조합사업이 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획승인을 받아 건설된 공동주택단지를 대상지로 한다는 사정만으로는 곧바로 해당 사업이 관계 법령의 규정에 위배되거나 사회질서를 해칠 우려가 있음이 명백하여 지역주택조합 설립인가를 거부할 수 있는 경우에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다. 

  한편, 공동주택의 철거에 관하여 규정하고 있는 「공동주택관리법」 제35조제1항제3호 및 같은 법 시행령 별표 3 제3호가목은 공동주택의 임의적인 전면철거가 아닌 공동주택의 유지·보수를 위한 철거를 규정하고 있을 뿐이고, 주택 관계 법령상 공동주택 신축을 위한 기존 공동주택의 전면철거를 허용하는 규정은 존재하지 않으므로, 철거가 불가능한 공동주택단지를 사업 대상지로 하는 지역주택조합의 설립은 불가능할 뿐만 아니라, 이러한 지역주택조합사업은 도시정비법 제2조제2호다목에 따른 주택재건축사업의 엄격한 요건과 절차를 우회하는 편법적인 사업방식으로서 허용될 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다. 

  그러나, 「공동주택관리법」 제35조제1항제3호 및 같은 법 시행령 별표 3 제3호가목이 공동주택의 임의적인 전면 철거를 허용하는 규정은 아니지만, 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획승인을 받아 건설된 공동주택은 「건축법」 제2조제2항제2호에 따라 건축법령의 적용대상이 되는 건축물이라고 할 것이어서 지역주택조합 설립 후 「건축법」 제36조 및 같은 법 시행규칙 제24조에 따라 조합이 기존 공동주택의 소유권을 완전히 취득하여 철거 신고를 하면 적법하게 기존 공동주택을 철거할 수 있고, 「주택법」 제11조 및 같은 법 시행령 제20조에서는 지역주택조합 설립인가 시 사업부지 내 기존 건축물의 철거가 가능한지까지 검토할 것을 설립인가의 요건으로 규정하고 있지 않으므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  또한, 지역주택조합에 의한 공동주택건설 시 조합원들은 그 자격을 해당 조합주택의 입주 가능일까지 유지해야 하고(「주택법 시행령」 제21조제1항제1호가목), 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하여 조합설립인가를 받은 후 「주택법」 제15조제1항에 따른 주택건설사업계획승인을 받기 위해 주택건설사업의 대상 대지면적의 95퍼센트 이상의 소유권을 확보하는 과정에서 사업 진행의 지체, 토지매입비용의 증가, 소유권 확보의 실패 등으로 인하여 사업 자체가 무산될 위험성 등이 있기 때문에 지역주택조합에 의한 사업방식이 반드시 도시정비법에 따른 주택재건축사업에 비해 간편하고 조합원에게 유리한 방식이라거나 주택재건축사업을 우회한 탈법적인 사업방식이라고 단정할 수는 없고, 「주택법」에 따른 지역주택조합에 따른 공동주택건설사업과 도시정비법에 따른 주택재건축사업은 사업의 근거 법령, 사업 주체, 조합원의 자격, 사업부지 매입 요건 등 사업추진절차가 서로 다른 별개의 사업방식으로서 어느 하나의 사업방식이 다른 하나의 사업방식을 배제하는 관계에 있지 않으므로, 각 사업의 근거 법령상 요구되는 요건을 각각 갖춘다면 양자의 방식 중 하나를 선택하여 사업을 추진하는 것이 가능하다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시정비법에 따른 주택재건축사업에 따르지 않고 「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업계획승인을 받아 건설된 공동주택을 철거하여 같은 법 제2조제11호가목에 따른 지역주택조합사업을 하려는 경우, 시장·군수·구청장은 같은 법 제11조제1항에 따라 지역주택조합의 설립인가를 할 수 있다고 할 것입니다.