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1. 질의요지

「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제20조제1항제7호에서는 조합은 “대의원의 수, 의결방법, 선임방법 및 선임절차”에 관한 사항이 포함된 정관을 작성하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 조합이 정관을 변경하고자 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경을 제외하고는 시장·군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 도시정비법 시행령 제32조에서는 법 제20조제1항제7호(대의원의 수, 의결방법, 선임방법 및 선임절차)를 경미한 사항의 변경으로 규정하고 있지 않은바,

  조합이 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관하여 정관의 위임에 따라 별도로 선거관리규정을 두어 운용하고 있는 경우, 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관한 사항을 변경하는 내용으로 선거관리규정을 개정하고, 해당 개정 내용을 반영한 조합 정관의 변경에 대하여 총회 의결을 마쳤으나 시장·군수의 인가를 받지 않은 경우, 조합 정관의 변경 인가 전에 개정된 선거관리규정에 따라 대의원을 선임할 수 있는지

※ 질의배경

○ 2004. 3. 정비사업 조합설립인가를 받음.
○ 2015. 7. 4. 조합 정관 및 선거관리규정 변경에 관한 총회 의결 및 변경된 선거관리 규정에 따라 대의원 보궐선거를 실시함.
○ 2015. 8. 19. 정관변경 인가를 받음.
○ 민원인은 정관변경 인가 전에 개정된 선거관리규정에 따라 대의원을 선출한 것이 적법한지에 대하여 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부로부터 정관 변경을 수반하는 선거관리규정의 개정은 정관 변경 인가를 받은 후에 개정된 선거관리규정을 적용할 수 있다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  해당 조합이 속한 시·도의 조례에서 “대의원의 선임방법 및 선임절차”에 관한 사항을 정관의 경미한 변경사항으로 규정하고 있지 않다면, 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관한 사항을 변경하는 내용으로 선거관리규정을 개정하였더라도 해당 개정 내용을 반영한 조합 정관의 변경에 대하여 시장·군수의 변경 인가를 받기 전에는 개정된 선거관리규정에 따라 대의원을 선임할 수 없습니다.

3. 이유

  도시정비법 제20조제1항제7호에서는 조합은 “대의원의 수, 의결방법, 선임방법 및 선임절차”에 관한 사항이 포함된 정관을 작성하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 조합이 정관을 변경하고자 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경을 제외하고는 시장·군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 같은 법 시행령 제32조에서는 법 제20조제3항 단서에서 “대통령령이 정하는 경미한 사항”이란 법 제20조제1항제1호ㆍ제5호ㆍ제6호 및 제10호의 사항(제1호), 제31조제2호ㆍ제3호ㆍ제5호ㆍ제8호ㆍ제13호ㆍ제14호 및 제16호의 사항(제2호), 그 밖에 시ㆍ도 조례로 정하는 사항(제3호)을 말한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 조합이 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관하여 정관 외에 별도로 선거관리규정을 두어 운용하고 있는 경우, 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관한 사항을 변경하는 선거관리규정을 개정하고, 해당 개정내용을 반영한 조합 정관의 변경에 대하여 총회의결을 마쳤으나 시장·군수의 정관 변경 인가를 받지 않은 경우, 조합 정관의 변경 인가 전에 개정된 선거관리규정에 따라 대의원을 선임할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 도시정비법 제20조제1항제7호에서는 대의원의 선임방법 및 선임절차를 정관 필수기재사항으로 규정하고 있고, 같은 법 제25조제4항에서도 대의원의 선임방법 및 선임절차 등에 관하여는 대통령령이 정하는 범위에서 정관으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제36조제2항에서는 대의원의 선임 및 해임에 관하여는 정관이 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바, 조합은 도시정비법 제25조 및 같은 법 시행령 제36조에서 규정하고 있는 내용의 범위에서 정관으로 대의원의 선임방법 및 선임절차를 규정하여야 하고, 이 경우 조합은 구성원들의 자율적인 결정에 따라 대의원의 선임방법 및 선임절차를 정관에서 직접 규정하거나, 정관에서 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관한 사항 중 일부를 별도의 선거관리규정으로 정하도록 할 수도 있다고 할 것입니다.

  다음으로, 도시정비법 제20조제3항에서는 조합이 정관을 변경하고자 하는 경우 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경으로서 변경 신고 대상에 해당하는 경우를 제외하고는 총회에서 조합원의 동의를 얻어 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제32조에서는 대의원의 선임방법 및 선임절차를 경미한 사항으로 규정하고 있지는 않지만, 시·도의 조례로 경미한 사항을 정할 수 있도록 규정하고 있는바, 해당 조합이 속한 시·도의 조례에서 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관한 사항을 정관의 경미한 변경사항으로 규정하고 있지 않는 경우에는 조합이 “대의원의 선임방법 및 선임절차”에 관한 사항을 변경하려면 도시정비법 제20조제3항 본문에 따라 총회를 개최하여 조합원 과반수의 동의를 얻고 시장·군수로부터 변경 인가를 받아야 할 것입니다.

  그런데, 조합 정관 변경을 위한 시장·군수의 인가는 그 대상이 되는 기본행위를 보충하여 법률상 효력을 완성시키는 행위로서 이러한 인가를 받지 못한 경우 변경된 정관은 효력이 없다고 할 것인바(대법원 2014. 7. 10. 선고 2013도11532 판결례), 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관한 선거관리규정의 개정사항을 반영하는 내용으로 조합 정관을 변경하려는 경우에는 이에 대한 총회 의결뿐만 아니라 시장·군수의 인가가 있어야만 해당 정관은 효력이 있다고 할 것입니다.

  그렇다면, 조합이 정관에서 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관한 사항을 선거관리규정에 위임할 수 있고, 이에 근거하여 선거관리규정에서 정하는 바에 따라 대의원을 선임할 수 있다고 하더라도 이는 정관에서 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관한 사항을 선거관리규정에서 정하도록 하는 유효한 위임이 있는 것을 전제로 하는바, 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관한 선거관리규정의 개정사항이 그 내용상 시장ㆍ군수의 인가가 필요한 정관의 변경을 전제로 하는 사항이라면 선거관리규정의 개정만으로는 효력을 발생할 수 없고, 해당 개정사항을 반영하는 내용의 정관변경에 대한 총회 의결과 시장·군수의 인가가 있은 이후에 개정된 선거관리규정에 따라 대의원을 선임할 수 있다고 할 것이며, 비록 시장·군수의 인가 전에 선거관리규정이 먼저 개정되었다고 하더라도 이는 정관의 유효한 위임에 따른 것이라고 볼 수 없다고 할 것이므로 개정된 선거관리규정에 따라 대의원을 선임할 수는 없다고 할 것입니다.

  따라서, 해당 조합이 속한 시·도의 조례에서 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관한 사항을 정관의 경미한 변경사항으로 규정하고 있지 않는 한, 대의원의 선임방법 및 선임절차에 관한 사항을 변경하는 내용으로 선거관리규정을 개정하였더라도 해당 개정 내용을 반영한 조합 정관의 변경에 대하여 시장·군수의 변경 인가를 받기 전에는 개정된 선거관리규정에 따라 대의원을 선임할 수 없다고 할 것입니다.