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1. 질의요지

「화물자동차 운수사업법」(이하 “화물자동차법”이라 함) 제3조제3항 본문에서는 화물자동차 운송사업의 허가를 받은 자가 허가사항을 변경하려면 국토교통부장관의 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제19조제1항제2호에서는 같은 법 제3조제3항에 따른 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우에는 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명령하거나 감차 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 「화물자동차 운수사업법 시행령」(이하 “화물자동차법 시행령”이라 함) 제5조제1항 및 별표 1 제2호에서는 화물자동차법 제3조제3항에 따른 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우 1차 행정처분은 위반차량의 60일간 운행정지, 2차 행정처분은 위반차량 감차조치, 3차 행정처분은 허가취소를 규정하고 있고, 같은 표 비고 제4호 본문에서는 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 행정처분을 한 날부터 1년 이내에 같은 내용의 위반행위를 적발한 경우에 적용한다고 규정하고 있는바, 

  화물자동차 운송사업의 허가를 받은 자(이하 “운송사업자”라 함)가 화물자동차법 제3조제3항 본문에 따른 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 사유로 1차 행정처분(위반차량의 60일 운행정지)을 받은 후에도 해당 위반행위가 계속되는 경우 2차 행정처분(위반차량 감차 조치)을 할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 일반형 화물자동차의 증차(增車)는 변경허가대상임에도 A(운송사업자)는 “공급이 허용된 특수용도형 화물자동차를 폐차(廢車)하고 일반형 화물자동차로 대차(代車)한다”는 내용으로 대폐차수리통보서를 위조하여 변경허가를 받지 않고 일반형 화물차동차를 증차한 사유로 위반차량 60일 운행정지처분(1차 행정처분)을 받음. 

○ 소관 행정청은 1차 행정처분 후에도 A가 변경허가를 받지 않고 계속하여 불법 증차된 일반형 화물자동차를 운행할 경우 화물자동차법 시행령 별표1 제2호에 따라 위반차량 감차처분(2차 행정처분)을 할 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서 2차 행정처분을 할 수 있다고 답변하였으나, 명확한 집행기준을 위하여 직접 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  운송사업자가 화물자동차법 제3조제3항 본문에 따른 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 사유로 1차 행정처분을 받은 후에도 해당 위반행위가 계속되는 경우, 1차 행정처분 후 1년 이내에 위반행위를 적발하면 2차 행정처분(위반차량 감차 조치)을 할 수 있습니다. 

3. 이유

  화물자동차법 제3조제1항에서는 화물자동차 운송사업을 경영하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 화물자동차 운송사업의 허가를 받은 자가 허가사항을 변경하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제19조제1항제2호에서는 국토교통부장관은 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명령하거나 감차 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 허가취소ㆍ사업정지 처분 또는 감차 조치 명령의 기준과 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 화물자동차법 시행령 제5조제1항에서는 화물자동차법 제19조제1항에 따른 허가취소, 사업정지 처분 또는 감차 조치 명령은 같은 영 별표 1의 기준에 따라 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 1 제2호에서는 같은 법 제3조제3항에 따른 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우 1차 행정처분은 위반차량의 60일 운행정지, 2차 행정처분은 위반차량 감차 조치, 3차 행정처분은 허가취소를 규정하고 있으며, 같은 표 비고 제4호 본문에서는 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 행정처분을 한 날부터 1년 이내에 같은 내용의 위반행위를 적발한 경우에 적용한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 운송사업자가 화물자동차법 제3조제3항 본문에 따른 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경하여 1차 행정처분(위반차량의 60일 운행정지)을 받은 후에도 해당 위반행위가 계속되는 경우 2차 행정처분(위반차량 감차 조치)을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 화물자동차법 제3조제3항 본문을 위반하여 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경하는 경우에 대한 행정처분의 기준에 관하여 화물자동차법 시행령 별표 1 제2호에서는 1차 행정처분(위반차량의 운행정지 60일), 2차 행정처분(위반차량 감차 조치), 3차 행정처분(허가취소)으로 구분하여 규정하고 있고, 같은 표 비고 제4호 본문에서는 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 행정처분을 한 날부터 1년 이내에 같은 내용의 위반행위를 적발한 경우에 적용한다고 규정하고 있는바, 2차 행정처분은 1차 행정처분을 한 날부터 1년 이내에 1차 행정처분의 대상이 되는 위반행위와 같은 내용의 위반행위에 대한 적발행위가 있는 경우에 할 수 있고, 이 때 행정처분기준에 따른 차수 산정의 기준일은 행정처분일과 그 처분 이후의 위반행위에 대한 적발일이 되므로 1차 행정처분이 있은 후 위반행위가 계속되어 해당 처분일부터 1년 이내에 적발되었다면 2차 행정처분을 할 수 있다고 할 것입니다. 

  그리고, 2차 행정처분의 대상이 되는 위반행위는 “화물자동차법 제3조제3항 본문에 따른 변경허가 없이 허가사항을 변경한 행위”이고, 1차 행정처분의 대상과 동일한 것으로서 새로운 위반행위가 없는 것으로 볼 여지도 있으나, 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정된다고 할 것인데(대법원 2016. 3. 24. 선고 2015두48235 판결 참조), 1차 행정처분의 대상이 된 기간과 별개의 기간에 이루어진 위반행위는 위반행위의 시점에 차이가 있으므로 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되지 않는다고 할 것이고, 화물자동차법 제3조제3항 본문에 따라 변경허가를 받을 의무는 1차 행정처분이 있은 후에도 여전히 존재하므로 1차 행정처분 이후에도 해당 규정에 따른 변경허가를 받지 않고 변경허가가 필요한 행위를 계속하는 이상 그 계속되는 행위마다 별개의 위반행위가 존재하는 것이 되며, 1차 행정처분의 대상인 위반행위에 따른 법 위반상태의 계속으로 볼 수는 없다고 할 것입니다. 

  나아가, 위반행위의 차수에 따라 가중된 행정처분을 부과하는 취지는 종전 행정처분의 경고적 기능을 무시하고 다시 위법한 행위를 하였다는 점에서 비난 가능성이 더 크기 때문이라고 할 것인바(법제처 2014. 9. 5. 회신 14-0571 해석례 참조), 화물자동차법 제3조제3항 본문을 위반하여 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경함에 따라 같은 법 제19조제1항제2호 및 같은 법 시행령 별표 1 제2호에 따라 1차 행정처분을 받아 해당 위반차량에 대하여 60일간 운행을 정지당하여 그 기간 동안 해당 위반차량으로 사업을 하지 못하여 사업이 중단되었는데, 운행정지기간 후 다시 해당 위반차량을 화물운송사업에 사용하는 것은 1차 행정처분의 경고적 기능을 무시한 것으로 화물자동차법 시행령 별표 1 제2호에 따라 1차 행정정처분(위반차량 운행정지 60일)에서 가중된 2차 행정처분(위반차량 감차 조치)의 대상이 되는 행위에 해당한다고 할 것입니다. 

  만일, 1차 행정처분의 대상이 된 위반행위와 그 처분 이후의 위반행위를 동일한 것으로 보아 2차 행정처분을 할 수 없다고 한다면, 해당 운송사업자는 비교적 가벼운 1차 행정처분에 따른 제재만 받고 그 이후에는 계속하여 화물자동차법에 위반된 사업을 경영할 수 있다는 결과가 되고, 이는 화물자동차법 시행령 별표 1 제2호에서 동일한 위반행위에 대하여 위반차수에 따라 가중된 행정처분을 규정하고 있는 취지에 어긋나게 된다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 운송사업자가 화물자동차법 제3조제3항 본문에 따른 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 사유로 1차 행정처분을 받은 후에도 해당 위반행위가 계속되는 경우, 1차 행정처분 후 1년 이내에 위반행위를 적발하면 2차 행정처분(위반차량 감차 조치)을 할 수 있다고 할 것입니다.