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1. 질의요지

「게임산업진흥에 관한 법률」 제29조제1항에서는 같은 법 제25조 또는 제26조에 따라 허가를 받은 영업자 또는 등록ㆍ신고를 한 영업자가 그 영업을 양도하거나 사망한 때 또는 그 법인의 합병이 있는 때에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 영업자의 지위를 승계한다고 규정하고 있고, 같은 법 제37조제1항에서는 같은 법 제29조제1항에 따라 영업자의 지위를 승계하는 경우 종전의 영업자에게 같은 법 제35조제1항 각 호 또는 제2항 각 호의 위반을 사유로 행한 행정제재처분의 효과는 그 행정처분일부터 1년간 영업자의 지위를 승계받은 자에게 승계되며 행정제재처분의 절차가 진행 중인 때에는 영업자의 지위를 승계받은 자에게 행정제재처분의 절차를 속행할 수 있고, 다만, 양수인ㆍ상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이 양수 또는 합병 시에 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 

  게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 게임제작업 및 게임배급업을 전부 양도하고, 양수인은 「게임산업진흥에 관한 법률」 제29조제4항에 따른 승계신고를 하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발되었고 양수인이 양수 시 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우가 아닌 경우 행정청은 양수인에게 행정제재처분을 할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인(A회사)이 양수인(B회사)에 게임제작업 및 게임배급업을 전부 양도하고 양수인은 승계신고를 하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 밝혀진 경우 행정청이 양수인에 행정제재처분을 할 수 있는지를 명확하게 하기 위하여 문화체육관광부가 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 게임제작업 및 게임배급업을 전부 양도하고, 양수인은 「게임산업진흥에 관한 법률」 제29조제4항에 따른 승계신고를 하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발된 경우, 양수인이 양수 시 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우가 아니라면 행정청은 양수인에게 행정제재처분을 할 수 있습니다. 

3. 이유

  「게임산업진흥에 관한 법률」(이하 “게임산업법”이라 함) 제29조제1항에서는 같은 법 제25조 또는 제26조에 따라 허가를 받은 영업자 또는 등록ㆍ신고를 한 영업자가 그 영업을 양도하거나 사망한 때 또는 그 법인의 합병이 있는 때에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 영업자의 지위를 승계한다고 규정하고 있고, 같은 법 제29조제4항에서는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 영업자의 지위를 승계받은 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제37조제1항에서는 같은 법 제29조제1항에 따라 영업자의 지위를 승계하는 경우 종전의 영업자에게 같은 법 제35조제1항 각 호 또는 제2항 각 호의 위반을 사유로 행한 행정제재처분의 효과는 그 행정처분일부터 1년간 영업자의 지위를 승계받은 자에게 승계되며 행정제재처분의 절차가 진행 중인 때에는 영업자의 지위를 승계받은 자에게 행정제재처분의 절차를 속행할 수 있고, 다만, 양수인ㆍ상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이 양수 또는 합병 시에 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 게임제작업 및 게임배급업을 전부 양도하고, 양수인은 게임산업법 제29조제4항에 따른 승계신고를 하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발되었고 양수인이 양수 시 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우가 아닌 경우 행정청은 양수인에게 행정제재처분을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, “영업양도”란 일정한 영업목적에 의하여 조직화된 총체 즉 인적 물적 조직을 그 동일성을 유지하면서 일체로서 이전하는 것을 말한다고 할 것인데(대법원 1997. 4. 25. 선고 96누19314 판결례 참조), 게임산업법 제29조제1항에서는 일반게임제공업 허가를 받은 영업자 또는 게임제작업 및 게임배급업의 등록ㆍ신고를 한 영업자가 영업을 양도한 경우 그 양수인이 그 영업자의 지위를 승계한다고 규정하고 있는바, 여기서 양수인이 양도인의 그 영업자의 지위를 승계한다는 것은 양도인의 게임제작업 및 게임배급업 등록 등에 기인한 권리·의무를 승계한다는 의미일 뿐만 아니라(법제처 2012. 2. 3. 회신 11-0771 해석례 참조), 나아가 게임제작업 및 게임배급업자였던 양도인이 같은 법 제35조제1항·제4항, 같은 법 시행규칙 제26조제1항 및 별표 5에서 정하고 있는 영업정지 등 행정제재처분을 받는 불이익한 상태까지 포함되는 것으로 보아야 할 것입니다. 

  또한, 영업자의 지위 승계와 관련하여 게임산업법에서 위반행위의 유형이나 행정제재처분의 종류에 따라 그 승계여부를 구분하여 달리 규정하고 있지 않은 점을 함께 고려하면, 게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 이러한 영업을 전부 양도하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발된 경우, 같은 법 제37조제1항 단서에 해당하지 않는 한 행정청은 양수인에게 행정제재처분을 할 수 있다고 볼 것입니다.

  만약, 게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 그 영업을 양도하였는데, 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발되었다는 사유만으로 게임제작업 및 게임배급업자로서의 지위를 승계함에도 불구하고 양수인에게 행정제재처분을 할 수 없다면, 행정제재처분을 회피하는 수단으로 게임제작업 및 게임배급업의 영업양도를 악용할 소지가 있게 되어 당초 행정제재처분을 통해 얻고자 했던 행정목적을 달성할 수 없게 되고, 게임산업법상 행정제재처분 규정이 유명무실하게 될 수도 있다는 점도 고려하여야 할 것입니다(법제처 2010. 5. 20. 회신 10-0131 해석례 참조). 

  한편, 게임산업법 제37조제1항 본문에서 행정제재처분의 절차가 진행 중인 때에는 영업자의 지위를 승계 받은 자에게 그 절차를 속행할 수 있도록 하는 규정을 명시적으로 두고 있는바, 이와 같은 규정에 비추어 볼 때 최소한 영업양도 시 이미 법 위반 사실이 적발되어 이에 따른 행정제재처분 절차 등이 진행 중인 경우에만 행정제재처분의 효과가 양수인이게 승계된다고 한정해야 하고, 아직 법 위반 사실이 적발되지 않아 그에 대한 행정제재처분의 절차가 개시되기 전에 영업양도가 이루어진 경우에는 행정제재처분의 절차가 개시되거나 진행되지 않아 양수인에 대해서 그 절차를 속행할 수 없는바, 이 사안의 경우에도 양수인에게 행정제재처분을 할 수 없다는 견해가 있을 수 있습니다. 

  그러나, 게임산업법 제29조제1항은 양수인이 양도인의 행정제재처분을 받는 불이익한 상태까지 포함한 지위, 즉 권리·의무를 포괄적으로 승계한다는 규정이고, 앞서 본바와 같이 같은 법 제37조제1항 본문은 일정한 영업에 대하여 행정제재처분이 이루어지면 원칙적으로 그 영업을 양수받은 양수인에게도 그 행정제재처분의 효과가 미친다는 의미를 명시한 규정이며, 같은 항 단서는 양수인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명한 때에는 면책된다는 규정이므로, 이 법의 관련 규정을 종합적으로 해석해 보면, 같은 항 본문 중 종전의 양도인 회사에 대하여 “행정제재처분의 절차가 진행 중인 때”의 의미는 “행정청에서 행정제재처분의 절차를 구체적으로 진행시키고 있는 때” 뿐만 아니라 “양도인 회사의 위반행위가 있고, 그 사실이 수사기관이나 행정청에 의해 적발되어 언제든지 행정제재처분의 절차를 진행시킬 수 있는 때”를 포함하는 것이 합리적이라 할 것이므로, 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 게임제작업 및 게임배급업을 전부 양도하고, 양수인은 게임산업법 제29조제4항에 따른 승계신고를 하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발된 경우, 양수인이 양수 시 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우가 아니라면 행정청은 양수인에게 행정제재처분을 할 수 있다고 할 것입니다.