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1. 질의요지

「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제3조제3항 본문에서는 도시·주거환경정비기본계획(이하 “기본계획”이라 함)을 수립 또는 변경하고자 하는 때에는 14일 이상 주민에게 공람하도록 규정하고 있고, 같은 법 제31조제2항에서는 토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 같은 조 제1항의 공람기간 이내에 시장·군수에게 서면으로 의견을 제출할 수 있다고 규정하고 있으며,

  「도시 및 주거환경정비법 시행령」(이하 “도시정비법 시행령”이라 함) 제9조제2항에서는 주민공람에 관하여 같은 법 제31조제2항 및 제3항을 준용하도록 규정하면서(전단), 이 경우 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”는 “주민(세입자 포함)”으로 본다고 규정하고 있는바(후단), 

  도시정비법 시행령 제9조제2항 후단에서 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 주민(세입자 포함)으로 본다”라고 규정한 것의 의미가, 같은 법 제3조제3항 본문에 따라 기본계획 수립 또는 변경 시 공람 대상이 되는 “주민”의 범위에 같은 법 제31조제2항에 따른 “그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”가 포함된다는 의미인지?

※ 질의배경

○ 민원인은 도시재개발사업구역의 인근에 거주하는 주민으로서 재개발사업구역에 설치되어 있던 보행자통행로, 공공용 도로 및 마을버스 노선 등을 수십 년 동안 편리하게 이용해왔는바, 도시정비법 제3조제3항에 따른 기본계획 수립·변경 시 공람대상인 “주민”의 범위에 인근 주민 등 “그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”도 포함되는지 국토교통부에 질의하였고, 이에 국토교통부가 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  도시정비법 시행령 제9조제2항 후단에서 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 주민(세입자 포함)으로 본다”라고 규정한 것은, 같은 법 제31조제2항에 따른 의견제출 절차에 관한 규정을 같은 법 제3조제3항 본문에 따른 기본계획 공람 시 의견제출에 관하여 준용함에 있어서, 의견제출을 할 수 있는 자의 범위를 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자” 대신 “주민(세입자 포함)”으로 한다는 의미이지, 기본계획 수립 또는 변경 시 공람 대상이 되는 “주민”의 범위에 “그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”가 포함된다는 의미가 아닙니다.

3. 이유

  도시정비법 제3조제1항에서는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장(이하 “시ㆍ도지사등”이라 함)은 같은 법 제4조에 따라 정비구역으로 지정할 예정인 지역(이하 “정비예정구역”이라 함)의 개략적 범위(제8호) 등이 포함된 기본계획을 10년 단위로 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 본문에서는 시ㆍ도지사등은 기본계획을 수립 또는 변경하고자 하는 때에는 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 국토계획법 제113조제1항 및 제2항에 따른 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제9조제2항에서는 주민공람에 관하여 같은 법 제31조제2항 및 제3항을 준용하면서, 이 경우 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”는 “주민(세입자 포함)”으로, “시장·군수”는 “특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장”으로 본다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 도시정비법 제31조제2항에서는 토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 같은 조 제1항의 공람기간 이내에 시장·군수에게 서면으로 의견을 제출할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 시장·군수는 같은 조 제2항의 규정에 의하여 제출된 의견을 심사하여 채택할 필요가 있다고 인정하는 때에는 이를 채택하고, 그러하지 아니한 경우에는 의견을 제출한 자에게 그 사유를 알려주어야 한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 도시정비법 시행령 제9조제2항 후단에서 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 주민(세입자 포함)으로 본다”라고 규정한 것의 의미가, 같은 법 제3조제3항 본문에 따라 기본계획 수립 또는 변경 시 공람 대상이 되는 “주민”의 범위에 같은 법 제31조제2항에 따른 “그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”가 포함된다는 의미인지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, “준용”이란 어떤 사항을 규율하기 위하여 만들어진 법규를 그것과 유사하나 성질이 다른 사항에 대하여 필요한 약간의 수정을 가하여 적용시키는 것을 말하는 것으로서, 같은 내용의 규정을 되풀이하는 번잡을 피하기 위한 입법기술의 하나라고 할 것인바(법제처 2008. 9. 2. 회신 08-0228 해석례 참조), 도시정비법 시행령 제9조제2항에서는 기본계획 수립·변경 시 주민 공람을 할 때에도 사업시행계획 수립·변경 시 주민 공람의 경우와 마찬가지로 주민으로 하여금 공람기간 동안 의견을 제출할 수 있게 하고 제출된 의견을 처리하는 절차를 두되, 공람의 대상이나 의견 제출의 대상 기관 등 두 절차 간에 다소 차이가 있는 점을 고려하여, “준용”이라는 입법기술을 사용하여 사업시행계획 공람 시 의견제출 절차에 관한 도시정비법 제31조제2항 및 제3항의 내용을 같은 법 제3조제3항에 따른 기본계획 공람 시 의견제출 절차에 대하여 필요한 약간의 수정을 가하여 적용하도록 규정한 것입니다.  

  그리고, 도시정비법 시행령 제9조제2항 후단에서 “이 경우 토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 주민(세입자 포함)으로, 시장·군수는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장으로 본다”라고 규정한 것은, 같은 법 제3조제1항에서 기본계획 수립·변경권자를 “특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장”으로 하고, 같은 조 제3항 본문에서 기본계획 수립·변경 시 공람 대상을 “주민”으로 하고 있는 점을 고려하여, 사업시행계획 공람 시 의견제출 절차를 기본계획 공람 시 의견제출 절차에 대하여 준용함에 있어, 의견을 제출할 수 있는 자의 범위를 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”가 아닌 “주민(세입자 포함)”으로 하고, 의견 제출의 대상 기관은 “시장·군수”가 아닌 “특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장”으로 바꿔서 해당 규정을 적용하라는 취지라고 할 것입니다.  

  그러므로, 도시정비법 제31조제2항에서의 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 같은 조 제1항의 공람기간 이내에 시장·군수에게 서면으로 의견을 제출할 수 있다.”라는 규정은, 기본계획 수립·변경 시 주민공람에 대하여 준용하는 경우 “주민(세입자를 포함함)은 제1항의 공람기간 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장에게 서면으로 의견을 제출할 수 있다.”는 규정과 같은 의미라고 할 것입니다.

  한편, “본다”라는 문언은 법령에서 “상태·모양·성질 따위를 그와 같다고 여기다”라는 뜻의 “간주”를 의미하므로, 도시정비법 시행령 제9조제2항 후단에서 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 주민(세입자 포함)으로 본다”라고 규정한 것은 “주민”의 범위에 “그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”가 포함되는 것으로 간주한 것이라는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 법령에서 사용되는 “본다”라는 문언은 “상태·모양·성질 따위가 그와 같다고 여기다”라는 뜻의 “간주”를 의미하는 경우도 있으나, 준용규정에서 해당 문언이 사용되는 경우에 있어서는, 준용 대상 규정이 준용하는 상황과 동일하지 않은 점을 고려하여 이를 서로 맞춰주기 위하여, 준용하고자 하는 규정의 문언 중에서 특정한 문언을 준용하고자 하는 상황에 맞게 다른 문언으로 바꾸어 읽으라는 의미로 사용된다고 할 것인바, 도시정비법 시행령 제9조제2항 후단은 사업시행계획 공람 시 의견제출 절차를 기본계획 공람 시 의견제출 절차에 대하여 준용함에 있어 의견을 제출할 수 있는 자의 범위를 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”가 아닌 “주민(세입자 포함)”으로 바꾸어 읽으라는 의미이지, “주민”의 범위에 “그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”가 포함된다는 의미가 아니라고 할 것입니다.  

  따라서, 도시정비법 시행령 제9조제2항 후단에서 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 주민(세입자 포함)으로 본다”라고 규정한 것은, 같은 법 제31조제2항에 따른 의견제출 절차에 관한 규정을 같은 법 제3조제3항 본문에 따른 기본계획 공람 시 의견제출에 관하여 준용함에 있어서, 의견제출을 할 수 있는 자의 범위를 “토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자” 대신 “주민(세입자 포함)”으로 한다는 의미이지, 기본계획 수립 또는 변경 시 공람 대상이 되는 “주민”의 범위에 “그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자”가 포함된다는 의미가 아니라고 할 것입니다.

※ 법령정비의견

○ 도시정비법 제3조제3항에서 “주민”의 범위가 분명하지 않아 해석상 혼란의 여지가 있으므로, 해당 규정을 개정하여 기본계획 수립·변경 시 공람의 대상으로 규정하고 있는 “주민”의 범위를 구체적으로 명시할 필요가 있습니다.