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1. 질의요지

「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제17조제4항에서는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시 또는 특별자치도가 같은 조 제1항에 따라 도매시장을 개설하려면 미리 업무규정과 운영관리계획서를 작성하여야 하고, 중앙도매시장의 업무규정은 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 중앙도매시장의 개설자가 업무규정을 변경하는 때에는 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바, 

  중앙도매시장의 개설자가 그 업무규정을 조례의 형식으로 정하고 있는 경우, 조례 개정 절차에 따라 업무규정의 내용을 변경하려고 할 때 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제17조제5항의 적용이 배제되는지?

※ 질의배경

○ 서울시는 중앙도매시장의 업무규정을 조례의 형식으로 제정하여 운영하던 중에 업무규정의 일부 내용을 변경하는 조례 일부개정안이 서울시 의회 본회의를 통과하자 이에 대해 농림축산식품부장관의 승인을 요청함. 

○ 농림축산식품부장관은 업무규정의 변경을 불승인하였는데, 중앙도매시장의 업무규정이 조례의 형식으로 정해진 경우 중앙도매시장의 개설자가 그 내용을 변경하려고 할 때 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」의 적용이 배제되는지를 명확히 하기 위하여 농림축산식품부에서 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  중앙도매시장의 개설자가 그 업무규정을 조례의 형식으로 정하고 있는 경우, 조례 개정 절차에 따라 업무규정의 내용을 변경하려고 할 때 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제17조제5항은 그 적용이 배제되지 않습니다. 

3. 이유

  「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 “농수산물유통법”이라 함) 제17조제4항에서는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시 또는 특별자치도가 같은 조 제1항에 따라 도매시장을 개설하려면 미리 업무규정과 운영관리계획서를 작성하여야 하며, 중앙도매시장의 업무규정은 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 중앙도매시장의 개설자가 업무규정을 변경하는 때에는 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 중앙도매시장의 개설자가 그 업무규정을 조례의 형식으로 정하고 있는 경우, 조례 개정 절차에 따라 업무규정의 내용을 변경하려고 할 때 농수산물유통법 제17조제5항의 적용이 배제되는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 농수산물유통법 제17조제5항에서는 중앙도매시장의 개설자가 업무규정을 변경하는 때에는 주무부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하면서 주무부장관의 승인이 필요한지 여부를 업무규정의 형식에 따라 달리 규정하고 있지 않은바, 중앙도매시장의 업무규정을 어떤 형식으로 정하였는지에 따라 그 내용 변경의 승인에 관한 농수산물유통법 제17조제5항의 적용 여부가 달라진다고 보기 어렵습니다. 

  만일, 업무규정의 형식에 따라 주무부장관의 승인이 필요한지 여부가 달라진다고 한다면, 중앙도매시장의 개설자인 특별시·광역시·특별자치시 또는 특별자치도가 어떤 형식의 업무규정을 채택하느냐에 따라서 주무부장관의 감독권한의 행사가 배제될 수도 있는바, 이는 주무부장관의 감독권을 규정하고 있는 농수산물유통법 제17조제5항의 취지에 어긋나는 결과를 초래하게 되므로 불합리하다고 할 것입니다. 

  특히, 중앙도매시장의 업무규정이 조례의 형식으로 정해진 경우라고 해서 조례로서의 효력발생요건을 갖추는 것이 농수산물유통법에 따른 업무규정 변경 시 필요한 절차를 대체한다고 할 수는 없으므로, 조례 형식인 중앙도매시장의 업무규정 변경 시 「지방자치법」 상의 조례로서의 효력발생요건은 물론 농수산물유통법 제17조제5항에서 필요적 절차로 규정하고 있는 주무부장관의 승인 역시 갖추어야 할 것입니다. 

  다음으로, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 제16조제1항에서는 도매시장의 업무규정에 정할 사항으로, 도매시장의 명칭·장소 및 면적(제1호), 거래품목(제2호), 도매시장법인의 적정 수, 임원의 자격, 자본금, 거래규모, 순자산액 비율, 거래대금의 지급보증을 위한 보증금 등 그 지정조건에 관한 사항(제3호), 도매시장법인 또는 시장도매인의 매매방법에 관한 사항(제12호) 등 도매시장의 운영과 관련이 있는 기본적이고 중요한 사항들을 규정하고 있는바, 주무부장관은 이러한 사항의 변경이 전국의 다른 중앙도매시장 및 이해관계자와 일반 국민에게 미칠 영향에 대해 도매시장 개설자인 지방자치단체와는 다른 관점에서 평가하여야 하므로(법제처 2014. 9. 23. 회신 14-0456 해석례 참조), 이 사안을 검토할 때에는 그와 같은 평가가 이루어지도록 하기 위해 중앙도매시장의 개설자가 업무규정의 내용을 변경할 때 주무부장관의 승인을 받도록 하는 것이라는 점을 함께 고려하여야 할 것입니다. 

  아울러, 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지하고자 하는 농수산물유통법의 목적(제1조)을 실현하기 위하여, 농림축산식품부장관은 중앙도매시장의 개설자가 업무규정을 작성하는 단계부터 그 승인 여부를 결정하고(농수산물유통법 제17조제4항), 도매시장개설자로 하여금 그 재산 및 업무집행 상황을 보고하게 할 수 있으며(제79조), 도매시장의 적정한 운영을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 도매시장 개설자에 대하여 업무규정의 변경, 업무처리의 개선 등을 명할 수 있는 등(제81조), 도매시장의 운영 전반에 걸쳐 포괄적인 감독권을 행사하는 지위에 있는 것인바, 중앙도매시장의 업무규정 변경을 승인할 권한 역시 포괄적인 감독권의 일부분이라고 할 것이므로, 중앙도매시장의 업무규정이 조례의 형식으로 제정되었다고 하더라도 이러한 법의 목적을 실현하기 위한 농림축산식품부장관의 감독권 행사를 배제할 수는 없다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 중앙도매시장의 개설자가 그 업무규정을 조례의 형식으로 정하고 있는 경우, 조례 개정 절차에 따라 업무규정의 내용을 변경하려고 할 때 농수산물유통법 제17조제5항은 그 적용이 배제되지 않는다고 할 것입니다.