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1. 질의요지

「주택법」 제16조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 사업계획승인을 받도록 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 하되(각 호 외의 부분 본문), 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 「주택법」 제18조의2 및 제18조의3에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다(각 호 외의 부분 단서)고 규정하고 있는바, 

  주택건설사업은 하지 않고 대지조성사업만 하는 경우에도 「주택법」 제16조제4항에 따른 “주택건설사업계획”에 대지조성사업계획이 포함되는 것으로 보아, 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하면 해당 대지 전체에 대한 사용 권원을 확보하지 못하더라도 「주택법」 제16조제4항제1호에 따라 사업계획승인을 받을 수 있는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 「주택법」 제16조제1항에 따라 대지조성사업을 시행하기 위해 사업계획승인을 신청함에 있어, 대지조성사업의 경우에도 「주택법」 제16조제4항제1호에 따라 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 「주택법」 제18조의2 및 제18조의3에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하여 사업계획의 승인을 받는 것이 가능한지에 대하여, 2012년 8월 국토해양부(現 국토교통부)에 질의하여 가능하다는 답변을 받았으나, 2016년 5월 같은 내용을 다시 국토교통부에 질의하여 가능하지 않다는 답변을 받게 되자, 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  주택건설사업은 하지 않고 대지조성사업만 하는 경우에는 「주택법」 제16조제4항에 따른 “주택건설사업계획”에 대지조성사업계획이 포함되는 것으로 볼 수 없으므로, 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원만 확보하고 해당 대지 전체에 대한 사용 권원을 확보하지 못한 경우에는 「주택법」 제16조제4항제1호에 따른 사업계획승인을 받을 수 없습니다. 

3. 이유

  「주택법」 제16조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 사업계획승인을 받도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 주택건설사업을 시행하려는 자는 해당 주택단지를 공구별로 분할하여 주택을 건설ㆍ공급할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항 각 호 외의 부분에서는 같은 조 제2항에 따라 주택건설사업을 분할하여 시행하려는 자는 사업계획 승인을 받도록 규정하고 있습니다.

  그리고, 「주택법」 제16조제4항에서는 같은 조 제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 하되(각 호 외의 부분 본문), 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 「주택법」 제18조의2 및 제18조의3에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다(각 호 외의 부분 단서)고 규정하고 있는바, 

  이 사안은, 주택건설사업은 하지 않고 대지조성사업만 하는 경우에도 「주택법」 제16조제4항에 따른 “주택건설사업계획”에 대지조성사업계획이 포함되는 것으로 보아, 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하면 해당 대지 전체에 대한 사용 권원을 확보하지 못하더라도 「주택법」 제16조제4항제1호에 따라 사업계획승인을 받을 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 「주택법」에서 해당 주택건설대지의 소유권을 확보할 것을 사업계획승인의 요건으로 규정하고 있는 주택건설사업계획과는 달리(제16조제4항) 대지조성사업계획의 경우 대지조성의 대상이 되는 토지에 대한 소유권을 확보하여야 하는지에 대한 명시적인 규정은 없으나, 「주택법 시행령」 제15조제5항제2호바목, 같은 법 시행규칙 제9조제2항제4호 및 같은 조 제7항에서 대지조성사업계획의 승인과 관련하여 사업주체가 토지의 소유권을 확보하지 못한 경우에는 토지사용승낙서를 제출하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 대지조성사업의 경우에도 사업대상 대지에 대하여 소유권이나 사용승낙을 통한 사용권을 확보하여야 한다고 할 것입니다(법제처 2014. 10. 20. 회신 14-0340 해석례 참조). 

  다음으로, 사업계획과 관련한 대지의 소유권 확보와 그 예외 사유를 규정하고 있는 「주택법」 제16조제4항에서는 대지 소유권을 확보해야 하는 주체를 같은 조 제1항 또는 제3항에 따라 “주택건설사업계획”의 승인을 받으려는 자로, 소유권 확보의 대상이 되는 대지를 “주택건설대지”로 각각 규정하고 있는바, 그 문언상 「주택법」 제16조제4항에 따라 승인을 받는 데 있어 대지 소유권의 확보 의무와 그 예외적 면제가 인정되는 사업계획은 같은 조 제1항 및 제3항에 따른 “주택건설사업사업계획”임이 분명하다 할 것이고, 「주택법」 제16조제4항의 적용 대상이 되는 사업계획에 같은 조 제1항에 따른 “대지조성사업계획”까지 포함시키는 명문의 규정이 없는 한 대지조성사업계획의 경우에는 「주택법」 제16조제4항에 따라 사업대상 대지의 소유권 확보 의무가 부과되거나 면제되는 것은 아니라고 할 것입니다. 

  또한, 주택건설사업을 시행하려는 자는 「주택법」 제16조제1항 및 제3항에 따라, 대지조성사업을 시행하려는 자는 「주택법」 제16조제1항에 따라 각각 사업계획의 승인을 받아야 하는바, 이와 같이 주택단지의 조성을 위하여 시행하는 대지조성사업과 이미 조성된 대지에 주택을 직접 건설ㆍ공급하거나 대지조성공사도 같이 하는 주택건설사업은 서로 그 목적과 내용을 달리하는 별개의 독립된 사업이라 할 것이므로, 비록 사업대상 대지 전체에 대한 사용 권원을 확보하지 못하였으나 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 확보하여 「주택법」 제16조제4항제1호에 따라 “주택건설사업계획”의 승인이 가능하다고 하더라도, 사업대상 대지면적의 100분의 80 이상만 확보된 “대지조성사업계획”의 경우에도 같은 규정에 따라 당연히 그 사업계획승인이 이루어질 수 있다고 볼 수는 없다고 할 것입니다. 

  아울러, 「주택법」 제2조제6호 및 제7호에서는 각각 “주택단지”와 “사업주체”를 정의하면서 같은 법 “제16조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인”을 받은 경우에 관하여 규정하고 있고, 같은 법 제16조제5항에서는 사업계획의 변경승인과 관련하여 같은 조 “제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획”으로 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 부대시설 및 복리시설의 설치 등 사업계획의 내용과 관련하여 같은 조 “제1항 또는 제3항의 사업계획”으로 규정하고 있고, 같은 법 제23조제1항 단서에서는 간선시설의 설치에 대한 예외사항과 관련하여 같은 법 “제16조제1항 또는 제3항에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획”으로 규정하고 있는바, 이와 같이 「주택법」에서는 그 내용이 주택건설사업계획과 대지조성사업계획에 모두 적용되는 경우에는 해당 규정에서 그 적용대상을 「주택법」 제16조에 따른 “주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획” 또는 「주택법」 제16조제1항 또는 제3항에 따른 “사업계획”으로 규정함으로써 주택건설사업계획과 대지조성사업계획을 모두 명시해 주고 있는 데 반하여, 「주택법」 제16조제4항에서는 같은 조 “제1항 또는 제3항에 따른 주택건설사업계획”이라고 규정하고 그 적용 대상을 주택건설사업계획으로 한정하고 있으므로 「주택법」 제16조제4항의 적용 대상에 대지조성사업계획이 포함되는 것으로 보기는 어렵다는 점도 이 사안을 해석하는 데 있어 고려해야 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 주택건설사업은 하지 않고 대지조성사업만 하는 경우에는 「주택법」 제16조제4항에 따른 “주택건설사업계획”에 대지조성사업계획이 포함되는 것으로 볼 수 없으므로, 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원만 확보하고 해당 대지 전체에 대한 사용 권원을 확보하지 못한 경우에는 「주택법」 제16조제4항제1호에 따른 사업계획승인을 받을 수 없다고 할 것입니다.