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1. 질의요지

「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목에서는 환경부장관은 청정연료를 사용하여야 하는 지역 내의 발전시설이 “청정연료 사용 시(청정연료 또는 경유 사용 대상시설은 경유 사용 시)보다 대기오염물질을 적게 배출하는 경우” 등 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당되는 경우에는 청정연료 외의 연료를 사용하도록 할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  가. 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 청정연료 또는 경유 사용 대상시설은 현재 경유를 사용하는 시설에 한정되는지? 

  나. 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 대기오염물질은 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 1에 따른 대기오염물질 중 경유 사용 시 및 대체사용하려는 연료 사용 시 배출되는 대기오염물질 전부를 의미하는지? 

  다. 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 “대기오염물질을 적게 배출하는 경우”에 해당하려면 대체사용하려는 연료 사용 시 질의 나에 따른 개별 대기오염물질별로 경유사용 시 보다 해당 대기오염물질을 모두 적게 배출하여야만 하는지?

※ 질의배경

○ A사는 청정연료 사용지역인 ○○시에 전력비용 감축을 위한 자가발전용 석탄화력발전소 확충(신설)을 추진하고 있음. 

○ 환경부는 A사의 석탄화력발전시설에 대한 청정연료 외 연료 사용 승인 여부를 검토하던 중 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 기준 적용에 대하여 청정연료 외의 연료 사용 시 배출되는 대기오염물질이 경유사용 시 배출되는 대기오염물질보다 대기오염물질별로 모두 적게 배출하여야 하는지 여부 등을 명확히 하기 위하여 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  가. 질의 가에 대하여 

  「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 청정연료 또는 경유 사용 대상시설은 현재 경유를 사용하는 시설에 한정되지 않습니다. 

  나. 질의 나에 대하여 

  「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 대기오염물질은 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 1에 따른 대기오염물질 중 경유 사용 시 및 대체연료 사용 시 배출되는 대기오염물질 전부를 의미하는 것은 아닙니다. 

  다. 질의 다에 대하여 

  「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 “대기오염물질을 적게 배출하는 경우”에 해당하려면 대체연료 사용 시 질의 나에 따른 개별 대기오염물질별로 경유사용 시 보다 해당 대기오염물질을 모두 적게 배출하여야 하는 것은 아닙니다. 

3. 이유

가. 질의 가, 질의 나 및 질의 다의 공통사항

  「대기환경보전법」 제42조에서는 환경부장관 또는 시·도지사는 연료의 사용으로 인한 대기오염을 방지하기 위하여 특히 필요하다고 인정하면 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 연료를 제조ㆍ판매하거나 사용하는 것을 금지 또는 제한하거나 필요한 조치를 명할 수 있되, 다만, 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사의 승인을 받아 그 연료를 사용하는 자에 대하여는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제43조제1항에서는 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 같은 영 제40조 및 제42조에 따른 연료사용에 관한 제한조치에도 불구하고 같은 영 별표 11의3에 따른 지역 또는 시설에 대하여는 오염물질이 거의 배출되지 아니하는 액화천연가스 및 액화석유가스 등 기체연료(이하 “청정연료”라 함) 외의 연료에 대한 사용금지를 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 환경부장관은 연료사용량이 지나치게 많아 청정연료의 수요 및 공급에 미치는 영향이 크거나 에너지 절감으로 인한 대기오염 저감효과가 크다고 인정되는 발전소, 집단에너지 공급시설 및 일정 규모 이하의 열 공급시설 등에 대하여는 같은 영 별표 11의3에 따라 청정연료 외의 연료를 사용하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제1호라목에서는 청정연료를 사용하여야 하는 대상시설의 하나로 발전시설을 규정하고 있고, 같은 표 제2호가목에서는 청정연료 사용 대상지역 및 시설을 정하면서 지역별, 시설별로 사용연료가 청정연료인 경우와 청정연료 또는 경유인 경우로 구분하여 규정하고 있으며, 같은 표 제3호라목에서는 환경부장관은 청정연료를 사용하여야 하는 지역 내의 발전시설이 “청정연료 사용 시(청정연료 또는 경유 사용 대상시설은 경유 사용 시)보다 대기오염물질을 적게 배출하는 경우” 등 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당되는 경우에는 청정연료 외의 연료를 사용하도록 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「대기환경보전법」 제2조제1호에서는 “대기오염물질”이란 대기 중에 존재하는 물질 중 같은 법 제7조에 따른 심사ㆍ평가 결과 대기오염의 원인으로 인정된 가스ㆍ입자상물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다고 정의하고 있고, 그 위임에 따라 「대기환경보전법 시행규칙」 제2조 및 별표 1에서는 대기오염물질을 입자상물질과 브롬 및 그 화합물 등 가스상 물질 61종으로 규정하고 있습니다. 

나. 질의 가에 대하여

  이 사안은 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 청정연료 또는 경유 사용 대상시설은 현재 경유를 사용하는 시설에 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목에서는 청정연료 외의 연료의 사용이 가능한 경우를 “경유사용 시설”이 아니라 “청정연료 또는 경유 사용 대상시설”로 규정하고 있는바, 대상 시설을 경유를 사용하고 있는 발전시설로 한정하는 명문의 규정이 없는 한 청정연료 또는 경유 사용 대상시설은 해당 규정에 따라 청정연료 외의 연료를 사용할 수 있는 대상이 된다고 할 것입니다. 

  다음으로, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호가목 및 다목에서 “가동을 개시한 발전시설”, 같은 호 마목에서는 “청정연료를 사용하는 발전소”라는 표현을 각각 사용하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 같은 호 라목은 현재 청정연료를 사용하고 있는 발전시설인지 또는 경유를 사용하고 있는 발전시설인지를 불문하고 청정연료 사용 대상시설은 청정연료 사용 시보다, 청정연료 또는 경유 사용 대상시설은 경유 사용 시보다 대기오염물질을 적게 배출하는 경우에 객관적인 기준에 따라 청정연료 외의 연료를 사용할 수 있다고 보아야 할 것입니다. 

  한편, 현재 경유를 사용하지 않는 시설은 배출되는 대기오염물질의 증감 여부를 판단할 기준 자체가 없을 수 있는 문제가 있고, 원칙적으로 금지되어 있는 청정연료 외의 연료를 예외적으로 사용허가할 수 있는 대상은 엄격하게 해석하는 것이 바람직하다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 현재 경유를 사용하지 않더라도 경유 사용 시 배출되는 대기오염물질에 대하여 일반적으로 적용되는 기준을 적용하는 것이 불가능하다고 단정할 수 없고, 만약 현재 경유를 사용하지 않는 시설에는 해당 규정을 적용할 수 없다고 보게 된다면 발전시설을 새로 설치하는 경우에는 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목을 적용할 수 없게 되고, 특정시점을 기준으로 이미 설치되어 있던 발전시설에만 해당 규정이 적용되는 결과가 초래되어 해당 규정의 실효성이 크게 감소될 것으로 보이므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 청정연료 또는 경유 사용 대상시설은 현재 경유를 사용하는 시설에 한정되지 않는다고 할 것입니다. 

다. 질의 나에 대하여

  이 사안은 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 대기오염물질은 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 1에 따른 대기오염물질 중 경유 사용 시 및 대체연료 사용 시 배출되는 대기오염물질 전부를 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목에서는 청정연료 외의 연료를 사용할 수 있도록 하면서 비교대상이 되는 대기오염물질의 종류 등을 명시적으로 한정하여 규정하고 있지는 않습니다. 그런데, 대기환경보전법령에서는 대기오염물질배출시설인 발전시설에 대하여 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 1에 따른 61종의 대기오염물질 전부에 대하여 최대배출이 가능한 한도인 배출허용기준을 정하고 있는 것이 아니라, 일부 대기오염물질에 대해서만 배출허용기준을 정하고 있고(「대기환경보전법」 제16조, 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8), 연료별로도 일반적인 대기오염물질 배출량 산정 방법이나 기준 등에 대해서 별도로 규정하지 않고 있습니다. 또한, 현실적으로도 연료별로 발생하는 대기오염물질은 그 연소방식, 규모, 장비 등에 따라 차이가 있을 수 있고, 정량적인 배출량 산정 자체가 기술적으로 가능하지 않은 대기오염물질도 있을 수 있습니다. 

  이와 같은 점을 종합적으로 고려해 볼 때, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목에서 규정하고 있는 대기오염물질의 의미는 경유 사용 시 및 대체연료 사용 시 배출되는 대기오염물질 전부라고 보기보다는 「대기환경보전법」 제42조 단서에 따른 환경부장관의 승인을 받아 대체연료 사용을 할 수 있도록 예외를 규정한 해당 규정의 취지, 비교판단을 통한 법령의 집행가능성 등을 고려하여 환경부장관이 대체연료 사용 여부에 대한 승인을 할 때 그 비교대상이 되는 대기오염물질의 종류를 합리적으로 정하고, 이에 따라 사용하는 연료에 따라 배출되는 대기오염물질의 양을 비교하여 승인 여부를 결정하도록 한 것이라고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다. 

  또한, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목은 대기환경을 청정연료 사용 시 및 경유 사용 시보다 악화시키지 않는 경우에 대체연료를 사용할 수 있도록 허용하는 취지의 규정으로서 해당 규정을 적용하기 위해서는 경유 및 대체연료 사용 시 배출되는 대기오염물질을 정량적으로 산정하여 배출량을 비교할 수 있다는 것이 전제가 되어야만 규정의 실효성을 확보할 수 있다고 할 것입니다. 

  만일, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 대기오염물질을 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 1에 따른 대기오염물질 중 경유 사용 시 및 대체연료 사용 시 배출되는 대기오염물질 전부를 의미한다고 보게 되면, 대기오염물질 중에는 정량적인 배출량 산정이나 연료별 배출량 비교가 기술적으로 가능하지 않은 경우 등이 있을 수 있어 대체연료 사용을 허용하는 해당 규정의 실효성이 극히 낮아지게 되어 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호에서 청정연료 외의 연료 사용을 허용하는 취지에 부합하지 않는 결과가 초래될 수 있다는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 대기오염물질은 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 1에 따른 대기오염물질 중 경유 사용 시 및 대체연료 사용 시 배출되는 대기오염물질 전부를 의미하는 것은 아니라고 할 것입니다. 

※ 법령정비의견

○ 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 청정연료 외의 연료 사용 승인 기준과 관련하여, 같은 목의 대기오염물질이 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 1에 따른 대기오염물질 중 경유 사용 시 또는 대체연료 사용 시 배출되는 대기오염물질 전부를 기준으로 하는 것이 아니라 경유사용 시와 대체연료 사용 시의 대기오염물질 비교가능성, 배출계수 등을 고려하여 특정한 대기오염물질로 한정할 정책적 필요성이 있다면, 이를 명확히 규정하는 등 해당 규정을 정비할 필요가 있습니다. 

라. 질의 다에 대하여

  이 사안은 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 “대기오염물질을 적게 배출하는 경우”에 해당하려면 대체연료 사용 시 질의 나에 따른 개별 대기오염물질별로 경유사용 시보다 해당 대기오염물질을 모두 적게 배출하여야만 하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목에서는 “대기오염물질을 적게 배출하는 경우”라고 규정하고 있을 뿐 대기오염물질별로 모두 적게 배출하는 경우라고 규정하고 있지 아니하므로 해당 규정에 따라 적게 배출하는 경우에 해당하기 위해서 대기오염물질 전부가 적게 배출되어야만 한다고 단정할 수는 없습니다. 

  또한, 대기오염물질은 그 종류, 발생량 및 해당 물질의 인체 위해성, 발전시설이 설치되는 지역의 대기 오염 정도 등에 따라 대기의 질과 국민건강에 미치는 영향이 달라진다고 할 것이므로, 대기오염방지시설 등의 설치를 통하여 청정연료 또는 경유사용시설을 대신하여 대체연료를 사용하는 특정한 발전시설이 “대기오염물질을 적게 배출하는 경우”에 해당하는지를 일의적인 기준에 따라 일률적으로 판단하기는 어렵다고 할 것입니다. 

  다음으로, 「대기환경보전법」에서는 대기오염물질을 정하는 외에도, 사람의 건강이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 끼칠 수 있어 대기 배출에 대한 관리가 필요하다고 인정된 “특정대기유해물질”을 정하고 있는 점(「대기환경보전법」 제2조제9호 등), 환경부장관이 대기 중에 존재하는 물질의 위해성을 독성, 생태계에 미치는 영향, 배출량 등의 기준에 따라 심사ㆍ평가할 수 있도록 하고 있는 점(「대기환경보전법」 제7조), 환경부장관이 대기오염 상태가 환경기준을 초과하여 대기오염 상태가 환경기준을 초과하여 주민의 건강ㆍ재산이나 동식물의 생육에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정하는 구역 또는 특별대책지역 중 사업장이 밀집되어 있는 구역의 경우에는 그 구역의 사업장에서 배출되는 오염물질을 총량으로 규제할 수 있도록 하고 있는 점(「대기환경보전법」 제22조), 대기오염물질배출시설에 대한 배출허용기준이 모든 대기오염물질별로 설정되어 있지는 아니하다는 점(「대기환경보전법」 제16조, 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8) 등을 고려해 보면, 「대기환경보전법」에서는 대기오염물질의 종류와 위해성, 지역별 대기오염 상태 등에 따라 대기오염물질에 대한 규율을 달리할 수 있음을 예정하고 있다고 할 것입니다. 

  그렇다면, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목에서 “대기오염물질이 적게 배출되는 경우”에 대한 구체적인 산정방식에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하고 있는 것은 시설의 형태, 가동방법, 대체연료의 성질 등의 다양성으로 인하여 어떠한 경우가 대기오염물질이 적게 배출되는 경우인지에 대하여 일의적인 산정기준을 적용하는 것이 어려우므로 환경부장관이 「대기환경보전법」 제42조 단서에 따라 승인을 하는 경우 일정한 기준을 정하고 그러한 기준을 적용하여 대기오염물질이 전체적으로 더 적게 배출하는 경우에 해당하는 지를 판단하고 그 결과에 따라 대체연료 사용을 승인할 수 있도록 규정한 것으로 이해하여야 할 것이고, 대체연료 사용 승인권자인 환경부장관이 「대기환경보전법」의 대기오염물질 관리체계나 대기오염물질의 종류와 특성, 대체연료 사용 시 배출되는 대기오염물질의 위해성과 대기오염으로 인한 회복의 곤란성, 발전시설이 설치되는 지역의 대기오염 상태 등 지역적 요인과 환경의 중요성 등을 종합적으로 고려하여 “대기오염물질을 적게 배출하는 경우”에 해당하는지에 대한 합리적인 기준을 만들고 이를 엄격히 적용하여 대체연료 사용 승인 여부를 판단하여야 한다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.

  더욱이, 대기오염물질 전부가 적게 배출되어야만 한다고 본다면, 일부 대기오염물질은 현재의 기술수준상 저감시키는 것이 어렵고, 설사 대기오염물질 전부를 적게 배출하게 하는 것이 기술적으로 가능하다고 할지라도 특정 대기오염물질을 저감시키는 데 막대한 비용이 들 수 있으며, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목을 적용하기 위해서는 경유사용 시에는 배출되지 않는 대기오염물질이 대체연료 사용 시에 배출되는 경우에는 해당 대기오염물질 자체를 배출하지 않도록 할 수 밖에 없는데 그러한 저감시설은 사실상 불가능할 수도 있다는 점 등을 고려할 때 대체연료 사용을 허용하는 해당 규정의 실효성이 극히 낮아지게 될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 “대기오염물질을 적게 배출하는 경우”에 해당하려면 대체연료 사용 시 질의 나에 따른 개별 대기오염물질별로 경유사용 시 보다 해당 대기오염물질을 모두 적게 배출하여야만 하는 것은 아니라고 할 것입니다. 

※ 법령정비의견

○ 「대기환경보전법 시행령」 별표 11의3제3호라목의 청정연료 외의 연료 사용 승인 기준과 관련하여, 개별 대기오염물질 전부가 모두 적게 배출하는 경우가 아니라 일부 대기오염물질은 많이 배출되는 경우 등에 대해서도 해당 규정이 적용되는지 여부가 명확하지 아니한바, 청정연료 외의 연료사용 승인 기준과 관련하여 적게 배출되는 경우가 의미하는 바를 명확히 규정하는 등 해당 규정을 정비할 필요가 있습니다.