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1. 질의요지

「자연공원법」 제18조제1항에서는 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 공원관리청은 공원자연보존지구, 공원자연환경지구, 공원마을지구 등의 용도지구를 공원계획으로 결정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항제1호다목에서는 공원자연보존지구에서 허용되는 행위기준으로 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원(水原)보호시설ㆍ산불방지시설 등으로서 대통령령으로 정하는 기준에 따른 최소한의 시설의 설치를 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제14조의2제3항에서는 「자연공원법」 제18조제2항제1호다목에 따라 공원자연보존지구에서 설치가 허용되는 시설은 군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원보호시설ㆍ산불방지시설 등으로 이 지역이 아니고는 설치할 수 없다고 인정하여 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설로 규정하고 있는바,

  「자연공원법」 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에 따라 공원자연보존지구에서 해당 지역이 아니면 설치할 수  없다고 인정되는 군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원보호시설ㆍ산불방지시설 등으로서 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설에 터널 형태의 도로ㆍ철도시설이 포함되는지?

2. 회답

  「자연공원법」 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에 따라 공원자연보존지구에서 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원보호시설ㆍ산불방지시설 등으로서 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설에 터널 형태의 도로ㆍ철도시설이 포함될 수 있습니다.

3. 이유

  「자연공원법」 제18조제2항제1호다목에서는 공원자연보존지구에서 허용되는 행위기준으로 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원보호시설, 산불방지시설 등으로서 대통령령으로 정하는 기준에 따른 최소한의 시설을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제14조의2제3항에서는 공원자연보존지구에서 설치가 허용되는 시설은 군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원보호시설ㆍ산불방지시설 등으로 이 지역이 아니고는 설치할 수 없다고 인정하여 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설이라고 규정하고 있습니다.

  이 사안은 「자연공원법」 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에 따라 공원자연보존지구에서 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원보호시설ㆍ산불방지시설 등으로서 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설에 터널 형태의 도로ㆍ철도시설이 포함되는지에 관한 것입니다.

  먼저, 「자연공원법」 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에서는 공원자연보존지구에서 설치가 허용되는 시설은 “군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원보호시설ㆍ산불방지시설 등”으로 “이 지역이 아니고는 설치할 수 없다고 인정하여 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설”이라고 규정하고 있는데, 이 경우 “∼등”이 열거된 시설만을 한정하려는 것인지, 열거된 시설 외에도 다른 시설의 설치 가능성을 열어 둔 것인지에 대한 검토가 필요합니다.

  그런데 법령의 규정에서 하나 또는 여러 개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “∼등”을 사용한 경우는 열거한 사항 외에 유사한 사항이 더 있음을 전제로 한 표현이라고 할 것인바, 「자연공원법」 제18조제2항제1호다목의 규정 방식을 살펴보면, “해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는”이 “군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원보호시설ㆍ산불방지시설 등”을 수식하고 있는바, “∼등”은 열거된 시설로 한정하려는 의미보다는 공공성이 있는 시설로서 지역적 불가피성이 인정되는 다른 시설이 추가될 수 있는 여지를 두고 있다고 보아야 할 것입니다.

  더욱이, 「자연공원법」이 1980. 1. 4. 법률 제3243호로 제정되어 1980. 6. 1. 시행될 당시에는 공원자연보존지구에서 설치할 수 있는 시설을 군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설 등으로 규정하다가, 1986. 12. 31. 법률 제3900호로 일부개정되면서 수원보호시설이, 2001. 3. 28. 법률 제6450호로 전부개정되면서 산불방지시설이 각각 추가되어 현재에 이르고 있는바, 이는 공원자연보존지구에서 설치가 허용되는 시설은 정책적 필요에 따라 확대될 수 있고, 한편으로 그 밖의 시설도 필요성이 인정되면 설치할 수 있도록 명문의 규정을 두는 것이 바람직하나, 법률의 개정은 시간이 소요되므로 긴급하게 설치의 필요성이 인정되면 명시적으로 열거되지 않은 시설도 설치할 수 있도록 입법적으로 구체적인 시설을 나열하면서 “∼등”과 같은 표현을 둔 것이라고 볼 수 있다는 점도 고려하여야 할 것입니다.

  한편, 공원구역에서 용도지구를 지정하고, 용도지구별로 행위기준을 정하고 있는 취지를 고려할 때, 공원자연보존지구에서 설치가 가능한 시설은 「자연공원법」 제18조제2항제1호다목에서 열거하고 있는 군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원보호시설ㆍ산불방지시설과 이러한 시설들과 유사한 성질을 갖는 시설로 제한된다는 견해가 있을 수 있으나, 열거된 시설들은 그 전제가 되는 지역적 불가피성과 고도의 공공성이라는 공통점 외에는 물리적ㆍ외형적ㆍ기능적 유사성을 찾기가 어렵고, 공원자연보존지구의 지표를 훼손하더라도 공공성이 있는 시설로서 지역적 불가피성이 인정된다면 설치를 허용할 수 있도록 “∼등”이라는 문언을 사용하고 있다는 점에서 타당하지 않다고 할 것입니다.
  
  아울러, 「자연공원법」에서 공원자연보존지구를 지정하고, 지정된 구역에서 허용된 행위기준을 정하며, 그 허용되는 기준에 맞을 경우에만 건축물의 설치 등을 허가하는 취지가 자연공원의 지정ㆍ보전 및 관리를 통해 자연생태계와 자연 및 문화경관을 보전하고 지속 가능한 이용을 도모하기 위한 것인바, 터널화 등을 통해 공원자연보존지구의 식생ㆍ생태ㆍ경관에 영향을 미치지 않고, 토지의 외형상 형상 변경이 없는 등 자연생태계 및 문화경관의 훼손을 최소화하는 방법이 있는 시설이라면 공원자연보존지구에서 설치를 위해 공공성과 지역적 불가피성을 판단하는 대상에서 배제할 필요가 없다는 점도 이 사안을 해석하는 데 있어 고려되어야 할 것입니다.
                  
  따라서, 고도의 공공성을 가지는 터널 형태의 도로ㆍ철도시설이 공원자연보존지구에 설치 가능한 시설로 열거되지 않았다고 하여 공원자연보존지구에 설치할 수 없는 시설이라고 단정하고 설치 가능한 대상에서 배제할 것이 아니라, 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는지 여부에 따라 그 설치 여부를 판단할 수 있다고 보는 것이 해당 규정에서 열거한 시설 외에 “∼등”을 규정한 취지에 부합한다 할 것입니다.

  또한, 「자연공원법」 제18조제2항제1호나목에 따른 공원시설의 설치 및 공원사업의 경우에는 같은 법 시행령 제14조의2제2항 및 별표 1의2에서 허용되는 시설의 종류와 규모에 관하여 세부적인 제한을 두고 있는 반면, 「자연공원법」 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에서는 그러한 제한을 두고 있지 않고, 해당 지역이 아니고는 설치할 수 없다고 인정하여 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설이라고만 규정하고 있는바, 1차적으로는 해당 행정기관의 장에게 설치하려는 시설의 필요성 등을 판단할 수 있도록 하고, 최종적으로는 공원관리청이 공원자연보존지구의 환경에 미치는 영향, 시설의 규모, 훼손을 최소화하는 공법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 사안에 따라 해당 시설의 설치 여부를 결정할 수 있도록 하려는 것입니다.

  이상과 같은 점들을 종합해 볼 때,  「자연공원법」 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에 따라 공원자연보존지구에서 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원보호시설ㆍ산불방지시설 등으로서 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설에 터널 형태의 도로ㆍ철도시설이 포함될 수 있다고 할 것입니다.