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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에서는 같은 항 각 호의 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 토지의 형질 변경을 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 같은 조 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당함)의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다고 규정하고 있는바, 

  계획관리지역의 산림에서 국토계획법 제56조제1항제2호에 따른 개발행위(토지의 형질 변경)를 하려는 경우에, 같은 항에 따른 개발행위허가만 받으면 되는지, 아니면 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가(같은 항 단서에 따라 신고로 갈음하는 경우를 포함하며, 이하 같음)를 받거나 같은 법 제15조제1항에 따른 산지전용신고를 해야 하는지?

※ 질의배경

○ 경상북도 칠곡군은 용도지역이 계획관리지역인 산지에서 무단으로 토지의 형질 변경을 하려는 경우 국토계획법에 따른 허가만 받으면 되는지, 아니면 「산지관리법」에 따른 허가도 필요한지에 관하여 의문이 있어 국토교통부 및 산림청 질의를 거쳐 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  계획관리지역의 산림에서 국토계획법 제56조제1항제2호에 따른 개발행위(토지의 형질 변경)를 하려는 경우에는, 같은 항에 따른 개발행위허가를 받는 것 외에, 그 개발행위허가로 같은 법 제61조제1항제10호에 따라 「산지관리법」 제14조제1항ㆍ제15조제1항에 따른 산지전용허가 등이 의제되는 경우가 아니라면, 별도로 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 하여야 합니다. 

3. 이유

  국토계획법 제36조제1항에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 용도지역의 지정을 도시지역(주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역ㆍ녹지지역), 관리지역(보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ계획관리지역), 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분하여 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제56조제1항에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 하며, 다만, 도시ㆍ군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호에서는 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외함)을 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 같은 조 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당함)의 개발행위(토지의 형질 변경)에 관하여는 「산지관리법」에 따른다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 「산지관리법」 제2조제2호에서는 “산지전용”이란 산지를 조림, 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취 등의 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항에서는 산림공익시설의 설치 등 일정한 용도로 산지전용을 하려는 자는 같은 법 제14조제1항에도 불구하고 산림청장이나 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 계획관리지역의 산림에서 국토계획법 제56조제1항제2호에 따른 개발행위(토지의 형질 변경)를 하려는 경우에, 같은 항에 따른 개발행위허가만 받으면 되는지, 아니면 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받거나 같은 법 제15조제1항에 따른 산지전용신고도 하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 입법목적을 달리하는 둘 이상의 법률이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않은 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 한다고 할 것입니다(대법원 1995. 1. 12. 94누3216 판결례 참조). 

  그런데, 국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 제정된 법률로서(제1조), 이러한 목적을 달성하기 위해 국토의 용도를 도시지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역으로 구분하고(제6조), 국가 및 지방자치단체로 하여금 국토를 해당 용도에 맞게 개발ㆍ정비ㆍ보전하기 위한 조치를 마련하도록 하고 있으며(제7조), 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수 등의 허가를 받도록 하고(제56조), 시장 또는 군수 등은 그 허가신청 내용이 도시ㆍ군관리계획의 내용에 어긋나지 않고 주변지역의 토지이용계획 등과 조화를 이루는 등 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하도록 하며(제58조), 이러한 허가를 받지 않고 개발행위를 한 자에 대해서는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 하는 등(제140조) “국토의 계획적ㆍ체계적인 이용ㆍ관리”를 위한 여러 규정들을 두고 있습니다. 

  그리고, 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 제정된 법률로서(제1조), 이러한 목적을 달성하기 위해 산지를 보전산지(임업용산지ㆍ공익용산지)와 준보전산지로 구분하고(제4조), 보전산지에서는 원칙적으로 산지전용 또는 산지일시사용을 제한하며(제12조), 산지전용을 하려는 자는 산림청장 등의 허가를 받도록 하고(제14조), 산림청장 등은 그 허가신청 내용이 산림의 수질보전 기능을 크게 해치지 않고 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 않는 등 허가기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하도록 하며(제18조), 이러한 허가를 받지 않고 산지전용을 한 자에 대해서는 7년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처하도록 하는 등(제53조) “산지의 합리적인 보전ㆍ이용”을 위한 여러 규정들을 두고 있습니다. 

  이와 같이 국토계획법과 「산지관리법」은 각각 그 입법목적과 규율대상 및 규율내용이 서로 다르고, 두 법률 어디에도 어느 한 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다는 규정을 두고 있지 않으므로, 계획관리지역의 산림에서 개발행위를 하려는 자는 국토계획법과 「산지관리법」에 따른 요건을 모두 갖추어 각각의 법률에 따른 허가 등을 받아야 한다고 할 것입니다. 

  더욱이, 국토계획법 제56조제1항ㆍ제3항에 따른 개발행위허가 및 그 예외에 관한 규정은 「도시계획법」 및 「국토이용관리법」이 각각 폐지되고 국토계획법이 2002년 2월 4일 법률 제6655호로 제정되어 2003년 1월 1일 시행될 때부터 있던 것인데, 그 입법취지는 토지의 형질 변경 등의 경우에 허가를 받도록 하는 개발행위허가제도의 실시 범위를 도시지역에서 전 국토로 확대하려는 것이었지 전 국토에 대해 개발행위허가제도만을 실시하도록 하려는 것은 아니었다고 할 것이고, 다만, “보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역”의 산림에서의 토지의 형질 변경에 관하여는 그 예외를 인정하여 국토계획법에 따른 개발행위허가가 아니라 「산지관리법」에 따른 산지전용허가 등을 받도록 하기 위한 것이었다고 할 것인바(의안번호 제161078호 국토이용및계획에관한법률안 국회 심사보고서 참조), 이러한 예외에 해당하지 않는 “계획관리지역”의 산림에서의 토지의 형질 변경의 경우에는 국토계획법에 따른 개발행위허가와 「산지관리법」에 따른 산지전용허가 등을 모두 받아야 한다고 보는 것이 위와 같은 입법취지에도 부합하는 해석이라고 할 것입니다. 

  나아가, 국토계획법 제61조제1항제10호에서는 같은 법에 따른 개발행위허가를 할 때 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대해서는 「산지관리법」에 따른 산지전용허가ㆍ산지전용신고 등이 의제된다고 규정하고 있는바, 이는 국토계획법에 따른 개발행위허가와 관련하여 같은 법에 따라 산지전용허가 등이 의제되는 경우가 아니라면, 별도로 「산지관리법」에 따라 산지전용허가 등을 받을 필요가 있음을 전제로 한 규정이라고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 계획관리지역의 산림에서 국토계획법 제56조제1항제2호에 따른 개발행위(토지의 형질 변경)를 하려는 경우에는, 같은 항에 따른 개발행위허가를 받는 것 외에, 그 개발행위허가로 같은 법 제61조제1항제10호에 따라 「산지관리법」 제14조제1항ㆍ제15조제1항에 따른 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되는 경우가 아니라면, 별도로 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 하여야 할 것입니다.