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1. 질의요지

「지방자치법」 제15조제1항에서는 19세 이상의 주민으로서 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 같은 항에서 정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제13조제4항 본문에서는 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지 청구를 위한 서명은 같은 영 제12조제2항에 따른 공표가 있은 날부터 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 경우에는 6개월 이내, 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 3개월 이내에 요청하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 영 제15조제1항에서는 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지를 청구하려는 대표자는 청구인명부에 서명한 19세 이상의 주민 수가 「지방자치법」 제15조제1항에 따른 주민 수 이상이 된 경우에는 같은 영 제13조제4항에 따른 서명 요청 기간이 지난 날부터 시ㆍ도의 경우에는 10일 이내에, 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 5일 이내에 해당 지방자치단체의 장에게 청구인명부를 제출하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  「지방자치법」 제15조제1항에 따라 지방자치단체의 조례로 정하는 주민 수 이상의 서명을 받아 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지 청구의 요건이 충족된 경우, 청구인의 대표자는 같은 법 시행령 제13조제4항 본문에 따른 서명 요청 기간이 지나기 전에 청구인명부를 제출할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 행정자치부는 조례 제정 및 개폐 청구에 관하여 서명 요청 기간이 완료되기 전에 대표자가 청구인명부를 제출할 수 있는지, 아니면 서명 요청 기간이 완료된 후에만 대표자가 청구인명부를 제출할 수 있는지를 명확히 하기 위하여 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  「지방자치법」 제15조제1항에 따라 지방자치단체의 조례로 정하는 주민 수 이상의 서명을 받아 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지 청구의 요건이 충족된 경우, 청구인의 대표자는 같은 법 시행령 제13조제4항 본문에 따른 서명 요청 기간이 지나기 전이라도 청구인명부를 제출할 수 있습니다. 

3. 이유

  「지방자치법」 제15조제1항에서는 19세 이상의 주민으로서 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 시ㆍ도와 같은 법 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시에서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시ㆍ군 및 자치구에서는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제11항에서는 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지 청구에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있습니다. 

  이에 따라 「지방자치법 시행령」 제12조제1항에서는 「지방자치법」 제15조제1항에 따라 조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지를 청구하려는 청구인의 대표자(이하 “대표자”라 함)는 청구의 취지와 이유 등을 적은 조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구서 등을 첨부하여 해당 지방자치단체의 장에게 문서로 대표자증명서의 발급을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 신청을 받으면 해당 지방자치단체의 장은 대표자가 19세 이상의 주민인 경우에만 대표자 증명서를 발급하고 그 취지를 공표하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 영 제13조제4항 본문에서는 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지 청구를 위한 서명은 같은 영 제12조제2항에 따른 공표가 있은 날부터 시ㆍ도의 경우에는 6개월 이내, 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 3개월 이내에 요청하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「지방자치법 시행령」 제15조제1항에서는 대표자는 청구인명부에 서명한 19세 이상의 주민 수가 「지방자치법」 제15조제1항에 따른 주민 수 이상이 된 경우에는 같은 영 제13조제4항에 따른 서명 요청 기간이 지난 날부터 시ㆍ도의 경우에는 10일 이내에, 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 5일 이내에 해당 지방자치단체의 장에게 청구인명부를 제출하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 「지방자치법」 제15조제1항에 따라 지방자치단체의 조례로 정하는 주민 수 이상의 서명을 받아 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지 청구의 요건이 충족된 경우, 대표자는 같은 법 시행령 제13조제4항 본문에 따른 서명 요청 기간이 지나기 전에 청구인명부를 제출할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 「지방자치법 시행령」 제13조제4항 본문에 따른 서명 요청 기간을 둔 취지는 조례의 개폐 청구와 관련한 서명 요청 활동이 무제한으로 연장됨으로써 초래될 비용과 비효율을 막기 위하여 서명 요청 활동을 할 수 있는 기간을 일정 기간 이내로 제한하려는 것으로서, 이에 따라 원칙적으로 서명 요청 기간이 지나면 해당 규정에 따라 더 이상 주민에게 서명요청을 할 수 없고, 대표자는 곧바로 청구인명부를 제출하여야 할 것입니다. 그런데, 같은 영 제15조제1항에서는 대표자는 서명 요청 기간이 지난 날부터 10일 또는 5일 이내에 해당 지방자치단체의 장에게 청구인명부를 제출하여야 한다고 규정하고 있는바, 이와 같이 청구인명부 제출기한을 서명 요청 기간이 지난 날부터 일정기간 연장한 것은 청구인명부를 취합하는 등 대표자가 청구인명부를 지방자치단체의 장에게 제출하는 데 준비를 할 수 있는 시간이 필요하므로 최대 10일 또는 5일의 여유기간을 추가해 주려는 취지라고 할 것입니다. 

  그렇다면, 「지방자치법 시행령」 제15조제1항은 서명 요청 활동이 끝났으면 바로 청구인명부 등을 제출하되, 늦더라도 서명 요청 기간이 지난 날부터 10일 또는 5일까지는 반드시 제출하여야 한다는 의무를 부과한 규정이라 할 것이고(법제처 2011. 3. 10. 회신 11-0071 해석례 참조), 서명 요청 활동이 종료된 시점부터 바로 청구인명부 등을 제출하는 것을 금지하는 취지의 규정은 아니라고 할 것입니다. 

  다음으로, 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지 청구는 지방자치를 위한 주민참여를 실질적으로 보장하기 위한 제도인바(법제처 2009. 1. 16. 회신 08-0406 해석례 참조), 「지방자치법」 제15조제1항에서 규정하고 있는 일정 수 이상의 주민의 서명이라는 요건이 구비되면 비록 서명 요청 기간이 지나기 전이라 하더라도 더 이상 서명을 받을 필요 없이 바로 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지를 청구할 수 있는 것으로 보는 것이 주민참여의 실질적 보장이라는 조례 제정 등 청구 제도의 취지에 부합하는 것이라는 점과 서명 요청 활동을 더 이상 할 필요가 없어 서명 요청 활동을 하지도 않으면서 서명 요청 기간이 지날 때까지 기다린 뒤에 청구인명부를 제출하도록 하여야 할 합리적인 이유가 없다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려할 필요가 있다고 할 것입니다. 

  따라서, 「지방자치법」 제15조제1항에 따라 지방자치단체의 조례로 정하는 주민 수 이상의 서명을 받아 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지 청구의 요건이 충족된 경우, 대표자는 같은 법 시행령 제13조제4항 본문에 따른 서명 요청 기간이 지나기 전이라도 청구인명부를 제출할 수 있다고 할 것입니다.