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1. 질의요지

「민간임대주택에 관한 특별법」 제23조제3항 전단에 따라 기업형임대주택 공급촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 지정권자에게 기업형임대주택 공급촉진지구의 지정을 제안한 자를 같은 항 후단에 따라 우선적으로 기업형임대주택사업의 시행자로 지정하려는 경우에도 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호에서 규정하고 있는 기업형임대주택사업의 시행자 범위에 해당해야만 기업형임대주택사업의 시행자로 지정할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 기업형임대주택 공급촉진지구의 지정을 제안한 자를 「민간임대주택에 관한 특별법」 제23조제3항 후단에 따라 우선적으로 기업형임대주택사업의 시행자로 지정하려는 경우에도 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호의 기업형임대주택사업의 시행자 범위에 해당해야만 시행자로 지정할 수 있는지에 관하여 의문이 있어 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  「민간임대주택에 관한 특별법」 제23조제3항 전단에 따라 기업형임대주택 공급촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 지정권자에게 기업형임대주택 공급촉진지구의 지정을 제안한 자를 같은 항 후단에 따라 우선적으로 기업형임대주택사업의 시행자로 지정하려는 경우에도 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호에서 규정하고 있는 기업형임대주택사업의 시행자 범위에 해당해야만 기업형임대주택사업의 시행자로 지정할 수 있습니다. 

3. 이유

  「민간임대주택에 관한 특별법」(이하 “민간임대주택법”이라 함) 제23조제1항에서는 기업형임대주택 공급촉진지구(이하 “촉진지구”라 함)를 지정할 수 있는 자(이하 “지정권자”라 함)는 같은 항 각 호의 자 중에서 기업형임대주택사업(촉진지구 조성사업 및 임대주택 건설사업을 말함)의 시행자(이하 “시행자”라 함)를 지정한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서는 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형임대사업자(제1호)와 「공공주택 특별법」 제4조제1항 각 호에 해당하는 자(제2호)를 규정하고 있으며, 「공공주택 특별법」 제4조제1항 각 호에서는 국가 또는 지방자치단체(제1호), 「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사(제2호), 「지방공기업법」 제49조에 따라 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사(제3호), 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 기관(제4호) 등을 규정하고 있습니다. 

  그리고, 민간임대주택법 제23조제3항 전단에서는 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 자 또는 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자는 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 이 경우 지정권자는 그 지정을 제안한 자를 우선적으로 시행자로 지정할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 민간임대주택법 제23조제3항 전단에 따라 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안한 자를 같은 항 후단에 따라 우선적으로 시행자로 지정하려는 경우에도 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호의 자에 해당하는 경우에만 시행자로 지정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 민간임대주택법 제23조제1항에서는 지정권자는 “같은 항 각 호의 자 중에서 시행자를 지정한다”고 규정함으로써 시행자로 지정할 수 있는 자의 범위를 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 즉, 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형임대사업자(제1호) 및 「공공주택 특별법」 제4조제1항 각 호에 해당하는 자(제2호)로 한정하고 있으므로, 그 문언상 민간임대주택법 제23조제1항 각 호의 자에 해당해야만 시행자로 지정할 수 있다고 할 것입니다. 

  그리고, 민간임대주택법 제23조제1항에서 위와 같이 시행자로 지정할 수 있는 자의 범위를 한정하고 있는 이유는, 시행자로 지정을 받으면 기업형임대주택 공급촉진지구계획의 승인을 받아 그 계획에 따라 기업형임대주택사업을 시행할 수 있게 되고(제28조 등), 해당 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있게 되는 등(제34조) 권한과 지위가 부여된다는 점을 고려하여 공공사업인 기업형임대주택사업이 제대로 시행될 수 있도록 그 시행자를 일정한 자격과 능력을 가진 자로 제한하려는 것이라고 할 것이므로, 시행자의 범위를 문언의 의미를 넘어서 확대하여 해석하기는 어렵다고 할 것입니다. 

  또한, 민간임대주택법 제23조제3항 전단에서 “제1항 각 호에 해당하는 자” 외에 “촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자”도 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안할 수 있도록 하여 촉진지구 지정 제안자의 범위를 시행자로 지정받을 수 있는 자의 범위보다 확대한 것은 촉진지구의 지정이 아직 확정되지 않은 상태에서 그 지정을 제안하려는 자로 하여금 대상 토지소유권을 먼저 확보하도록 한다면 사업자에게 과중한 부담이 될 수 있다는 점을 고려하여 토지소유권을 확보하지 않더라도 그 토지소유자로부터 동의를 받으면 촉진지구의 지정을 제안할 수 있도록 촉진지구 지정 제안자의 범위를 확대한 것에 불과하고, 같은 조 제1항에서 정한 “시행자의 범위를 확대”하려는 의도는 아니라고 할 것인바(의안번호 제1913854호 임대주택법 전부개정법률안에 대한 국회 심사보고서 참조), 같은 조 제3항 후단에 따라 촉진지구의 지정을 제안한 자를 “우선적으로” 시행자로 지정할 수 있다는 규정을 적용할 때에도 같은 조 제1항 각 호에 따른 시행자의 범위에 관한 규정은 여전히 적용된다고 할 것입니다. 

  따라서, 민간임대주택법 제23조제3항 전단에 따라 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안한 자를 같은 항 후단에 따라 우선적으로 시행자로 지정하려는 경우에도 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호의 자에 해당하는 경우에만 시행자로 지정할 수 있다고 할 것입니다. 

※ 법령정비의견

○ 「민간임대주택에 관한 특별법」 제23조제3항 후단에서는 촉진지구 안에서 국유지ㆍ공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자가 촉진지구의 지정을 제안한 경우 그 제안자를 우선적으로 시행자로 지정할 수 있다고만 규정하고 있어서, 그 제안자가 같은 조 제1항 각 호에 따른 시행자의 범위에 해당하지 않아도 시행자로 지정할 수 있는 것으로 잘못 이해될 우려가 있으므로, 이 경우에도 같은 조 제1항 각 호의 자에 해당해야만 시행자로 지정할 수 있다는 내용을 해당 조항에 추가할 필요가 있다고 할 것입니다.