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1. 질의요지

「도시 및 주거환경정비법」 제19조제1항에서는 정비사업(시장·군수 또는 주택공사등이 시행하는 정비사업을 제외함)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업과 가로주택정비사업의 경우에는 주택재건축사업과 가로주택정비사업에 각각 동의한 자만 해당함)로 하되, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 수인(數人)을 대표하는 1인을 조합원으로 본다고 규정하고 있고, 같은 항 제3호에서는 “조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때”라고 규정하고 있는바, 

  주택재건축사업의 경우, 조합설립인가 후 주택재건축사업에 동의하지 않은 1인의 토지등소유자로부터 건축물 및 토지의 소유권을 수인이 양수하고, 양수한 수인이 주택재건축사업에 동의한 경우에 그 수인을 대표하는 1인에게만 조합원 자격이 인정되는지, 아니면 수인이 각각 조합원 자격이 있는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 주택재건축사업에 동의하지 않은 1인의 토지등소유자로부터 토지 및 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때에 그 수인이 주택재건축사업에 동의하는 경우에는 수인에게 각각 조합원 자격이 있다는 입장인데, 국토교통부로부터 양수인 중 대표자 1인에게만 조합원 자격이 있다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  주택재건축사업의 경우, 조합설립인가 후 주택재건축사업에 동의하지 않은 1인의 토지등소유자로부터 건축물 및 토지의 소유권을 수인이 양수하고, 양수한 수인이 주택재건축사업에 동의한 경우에 그 수인을 대표하는 1인에게만 조합원 자격이 인정됩니다. 

3. 이유

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제9호나목(1) 및 (2)에서는 주택재건축사업의 경우 정비구역안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자(1)나 정비구역이 아닌 구역안에 소재한 대통령령이 정하는 주택 및 그 부속토지의 소유자와 부대·복리시설 및 그 부속토지의 소유자(2)를 토지등소유자로 규정하고 있습니다. 

  그리고, 도시정비법 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 항 제3호에서는 정비사업(시장·군수 또는 주택공사등이 시행하는 정비사업을 제외함)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업과 가로주택정비사업의 경우에는 주택재건축사업과 가로주택정비사업에 각각 동의한 자만 해당함)로 하되, 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다(제3호)고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 주택재건축사업의 경우, 조합설립인가 후 주택재건축사업에 동의하지 않은 1인의 토지등소유자로부터 건축물 및 토지의 소유권을 수인이 양수하고, 양수한 수인이 주택재건축사업에 동의한 경우에 그 수인을 대표하는 1인에게만 조합원 자격이 인정되는지, 아니면 수인이 각각 조합원 자격이 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 도시정비법 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문 괄호 부분에서는 주택재건축사업에 동의한 토지등소유자만을 주택재건축사업의 조합원으로 규정하고 있는데, 이는 주택재건축사업에 동의하지 않은 자에게는 조합원 자격이 없다는 의미로서, 개별 토지등소유자가 조합원이 될 수 있는 자격을 가지는지 여부는 그 개별 토지등소유자가 주택재건축사업에 동의하는지 여부로 결정한다는 의미일 뿐인바, 토지등소유자가 정비구역안에 소재한 건축물 및 토지를 양도한 경우 그 양도인의 동의 여부는 양도인 본인의 조합원 자격 취득 여부에만 영향을 미치고, 양도인의 동의 여부에 따라 해당 건축물 및 토지의 양수인의 조합원으로서의 지위가 달라지거나 조합원의 수에 관한 법 적용이 달라지는 것은 아니라고 할 것입니다. 

  다음으로, 조합설립인가 후 분양 신청 등의 절차가 진행되는 과정에서, 조합원 수가 조합설립인가 당시 토지등소유자 수를 기준으로 예상할 수 있었던 범위를 넘어서 법령에서 정한 경우 외의 사유로 계속 늘어나게 되면 조합이 사업을 제대로 추진할 수 없게 된다고 할 것이므로, 건축물 및 토지를 조합설립인가 후에 양수한 양수인의 경우에는 기본적으로 해당 건축물 및 토지의 양도인인 원래의 토지등소유자가 취득할 수 있었던 조합원 자격의 범위 내에서 조합원 자격을 인정받을 수 있다고 할 것입니다. 그런데, 일반적으로 양도인 1인은 1개의 조합원 자격만 인정받을 수 있었다고 할 것이므로, 건축물 및 토지의 양도인이 주택재건축사업에 동의했는지 여부에 관계없이, 조합설립인가 후에 토지등소유자가 된 건축물 및 토지의 양수인은 도시정비법 제19조제1항제3호에 따라 양도인인 원래의 토지등소유자에게 인정될 수 있었던 조합원 자격 1개의 범위에서만 조합원 자격이 인정된다고 할 것입니다. 

  또한, 도시정비법 제19조제1항제3호에 따르면 “조합설립인가 후”에 1인의 토지등소유자로부터 토지 및 건축물의 소유권을 양수한 양수인이 수인이더라도 그 수인의 양수인을 대표하는 1인만이 조합원이 된다고 할 것인데, 토지 및 건축물의 양수 시기가 조합설립인가 후인 것이 분명함에도 양도인인 토지등소유자가 주택재건축사업에 동의하지 않은 상태였다는 사정에 의해 수인을 대표하는 1인이 아니라 수인의 양수인 각각에 대하여 조합원으로서의 자격을 인정할 수 있다고 보는 것은 본질적으로 차이가 없는 사안을 달리 취급하는 것으로 불합리하다고 할 것입니다. 

  한편, 도시정비법 제2조제9호나목(1)에서는 정비구역안에 소재한 “건축물 및 그 부속토지의 소유자”를 주택재건축사업의 토지등소유자로 규정하고 있는데, 같은 법 제19조제1항제3호에서는 “토지 또는 건축물”의 소유자를 적용 대상으로 규정하고 있으므로 같은 법 제19조제1항제3호는 주택재건축사업의 경우에는 적용되지 않는다는 견해가 있을 수 있습니다. 그러나, 해당 규정은 시장·군수 또는 주택공사등이 시행하는 정비사업이 아닌 모든 정비사업 즉, 주택재건축사업 뿐만 아니라 주택재개발사업, 가로주택정비사업 등의 경우에 적용되는 규정으로서, 해당 정비사업에 따른 각각의 “토지등소유자”를 포괄할 수 있도록 규정하기 위하여 “토지 또는 건축물”로 표현한 것이지, 주택재건축사업에 대해서만 적용을 배제하기 위하여 “또는”으로 표현한 것은 아니라고 할 것인바, 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 주택재건축사업의 경우, 조합설립인가 후 주택재건축사업에 동의하지 않은 1인의 토지등소유자로부터 건축물 및 토지의 소유권을 수인이 양수하고, 양수한 수인이 주택재건축사업에 동의한 경우에 그 수인을 대표하는 1인에게만 조합원 자격이 인정된다고 할 것입니다.