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1. 질의요지

「도시 및 주거환경정비법」 제32조제4항에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장은 사업시행인가를 하거나 사업시행계획서를 작성할 때 해당 사업시행인가나 사업시행계획서 작성으로 의제되는 인ㆍ허가등에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 “협의”하여야 한다고 규정하고 있는바,

  이 경우 “협의”는 단순히 자문하여 의견을 듣는 것을 의미하는지, 아니면 합의 또는 동의를 의미하는지?

※ 질의배경

○ 서울특별시 서대문구는 관할 지역 내 국유재산인 경의선 철도부지 상부에 정비기반시설을 설치하는 사업에 대해 「도시 및 주거환경정비법」 제28조제1항에 따른 사업시행인가를 하면서, 해당 사업시행인가로 인하여 의제되는 「국유재산법」 제30조에 따른 사용허가와 관련하여, 「도시 및 주거환경정비법」 제32조제4항에 따라 해당 국유재산의 관리청과 국유재산의 사용에 관한 협의 절차를 거치는 과정에서, 그 “협의”의 의미에 대해 국토교통부와 이견이 있어 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장이 「도시 및 주거환경정비법」 제28조제1항에 따른 사업시행인가를 하거나 사업시행계획서를 작성할 때 같은 법 제32조제4항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우의 “협의”는 관계 행정기관의 장의 “합의 또는 동의”를 의미합니다.

3. 이유

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제32조제1항에서는 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때[특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장(이하 “시장ㆍ군수”라 함)이 직접 정비사업을 시행하는 경우에는 사업시행계획서를 작성한 때를 말함)에는 같은 항 각 호의 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ신고ㆍ등록ㆍ협의ㆍ동의ㆍ심사 또는 해제(이하 “인ㆍ허가등”이라 함]가 있은 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 사업시행자가 공장이 포함된 구역에 대한 도시환경정비사업에 대하여 사업시행인가를 받은 때에는 같은 조 제1항에 따른 인ㆍ허가등이 있는 것으로 보는 것 외에 같은 조 제2항 각 호의 인ㆍ허가등이 있는 것으로 본다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 도시정비법 제32조제4항에서는 시장ㆍ군수는 사업시행인가를 하거나 사업시행계획서를 작성할 때 같은 조 제1항 각 호 및 제2항 각 호에 따라 의제되는 인ㆍ허가등에 해당하는 사항이 있는 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 협의를 요청받은 관계 행정기관의 장은 요청받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하며, 이 경우 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 규정한 인ㆍ허가등의 기준을 위반하여 협의에 응하여서는 아니 된다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 도시정비법 제32조제4항에 따른 “협의”가 단순히 자문하여 의견을 듣는 것을 의미하는지, 아니면 합의 또는 동의를 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 일반적으로 법령에서 사용되는 “협의”의 의미는 일의적으로 파악할 수 없고 해당 용어가 사용되는 구체적인 조문의 취지, 전체 법령의 체계, 관련 사무의 성격, 행정권한의 주체 등을 종합적으로 고려해 판단해야 할 것인데(법제처 2015. 9. 18. 회신 15-0474 해석례 등 참조), 도시정비법 제32조제4항에 따르면 협의를 요청받은 관계 행정기관의 장은 요청받은 날부터 20일 이내에 의견을 제출하여야 하고, 이 경우 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 규정한 인ㆍ허가등의 기준을 위반하여 “협의”에 응하여서는 아니 된다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 천재지변 등 불가피한 사유로 협의를 마치기 전에 긴급히 사업시행인가를 할 수 있는 경우에도 “협의”를 마칠 때까지는 인ㆍ허가등을 받은 것으로 의제하지 않도록 규정하고 있는 점에 비추어볼 때, 도시정비법 제32조제4항에 따른 “협의”는 단순히 의견을 듣거나 자문을 구하는 것을 넘어 “합의” 또는 “동의”의 의미로 보아야 할 것입니다. 

  다음으로, 인ㆍ허가등의 의제규정은 인ㆍ허가등 의제사항과 관련하여 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인ㆍ허가등 의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인ㆍ허가등 요건에 관한 일체의 “심사”를 배제하려는 것은 아니라 할 것인바(대법원 2015. 7. 9. 선고 2015두39590 판결례 참조), 관계 행정기관의 장은 시장ㆍ군수로부터 사업시행인가 등으로 의제되는 인ㆍ허가등의 사항에 대해 “협의”를 요청받은 경우, 그 사항이 해당 인ㆍ허가등의 실체적 요건을 갖추었는지 등을 개별 인ㆍ허가등 처분을 할 때와 마찬가지로 “검토”한 후 협의 의견을 어떤 내용으로 보낼지를 “결정”할 권한과 의무가 있다고 할 것이므로, 이 경우 “협의”를 단순히 관계행정기관의 장에게 자문하여 의견을 듣는 것에 불과한 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다(법제처 2007. 2. 16. 회신 06-0390 해석례 등 참조). 

  따라서, 시장ㆍ군수가 도시정비법 제28조제1항에 따른 사업시행인가를 하거나 사업시행계획서를 작성할 때 같은 법 제32조제4항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하는 경우의 “협의”는 관계 행정기관의 장의 “합의 또는 동의”를 의미한다고 할 것입니다.