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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제9조에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자는 같은 규칙 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류(제1호 본문) 등 같은 조 각 호의 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  도로를 개설할 목적으로 개발행위허가를 받으려는 경우, 통행지역권이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제9조제1호 본문에 따른 개발행위를 하려는 토지의 사용권에 해당되는지?

※ 질의배경

○ 도로를 개설할 목적으로 개발행위허가를 받으려는 경우 통행지역권이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제9조제1호본문에 따른 개발행위를 하려는 토지의 사용권에 해당되는지에 대하여, 국토교통부와 민원인의 견해가 대립하여 민원인이 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  도로를 개설할 목적으로 개발행위허가를 받으려는 경우, 원칙적으로 통행지역권은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제9조제1호 본문에 따라 개발행위를 하려는 토지의 사용권에 해당되지 않는다고 할 것이나, 예외적으로 도로를 개설할 수 있는 내용으로 통행지역권을 취득ㆍ설정한 특별한 사정이 있는 경우 그러한 통행지역권은 도로를 개설하기 위한 사용권에 해당할 수도 있습니다. 

3. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제57조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제9조제1호 본문에서는 국토계획법 제57조제1항에 따라 개발행위를 하려는 자는 같은 규칙 별지 제5호서식의 개발행위허가신청서에 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 도로를 개설할 목적으로 개발행위허가를 받으려는 경우, 통행지역권이 국토계획법 시행규칙 제9조제1호 본문에 따라 개발행위를 하려는 토지의 사용권 등에 해당되는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 국토계획법 제57조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제9조제1호 본문에서는 “토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류”라고 규정하고 있는바, 개발행위에 필요한 용지의 확보는 그 개발행위 토지에 대한 소유권 또는 사용권 등을 확보함을 통하여 이루어져야 할 것이고, 여기서 “사용권”은 소유권과 함께 열거되어 있으므로 소유권의 사용권능에 준하여 개발행위허가를 받고자 하는 용지에 대한 전면적인 사용권능을 배타적으로 갖는 정도에 이르는 권리를 말한다고 할 것입니다. 

  그런데, 일반적으로 사용권이란 소유권으로부터 사용권능이 분리되어 독립한 물권이나 채권으로 되어 있는 권리를 말하는데, 지역권은 일정한 목적을 위해 타인의 토지를 자기토지의 편익에 이용할 수 있는 용익물권의 일종으로서(「민법」 제291조 참조) 대상토지에 대한 사용ㆍ수익권능이 용익권자에게 전면적으로 주어지는 그 밖의 용익물권과 다르다고 할 것입니다. 즉, 다른 용익물권의 경우에는 그 용익물권을 가지는 동안 해당 물건에 대한 소유자의 사용ㆍ수익권능이 배제되어 용익물권자가 전면적으로 물건을 사용ㆍ수익할 수 있는 반면에, 지역권의 경우에는 지역권에 따른 사용ㆍ수익과 나머지 소유권에 따른 사용ㆍ수익이 병존하여 각각 용익할 수 있다는 점에서 다른 용익물권과 구별됩니다. 

  더욱이, 이 사안의 경우 승역지(承役地)인 토지에 대해 통행지역권을 취득ㆍ설정한 경우 통행지역권자가 통행목적의 범위 내에서 승역지를 요역지(要役地)의 편익에 이용할 수 있다고 하더라도, 통행지역권설정자인 승역지의 소유자도 여전히 소유권에 의해 통행목적 범위 내의 편익에 제공되는 부분을 넘어서는 나머지 부분에 대해서는 사용ㆍ수익을 할 수 있다 할 것이므로, 통행지역권이 항상 국토계획법 시행규칙 제9조제1호 본문에 따른 도로 개설을 위한 목적으로 개발행위허가가 필요한 토지의 사용권에 해당한다고 보는 것은 통행지역권 외에 병존할 수 있는 승역지 소유자의 소유권을 침해할 여지가 있어 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  다만, 통행지역권의 취득ㆍ설정이 당사자의 지역권설정계약에 따라 이루어지는 경우 구체적인 통행지역권의 내용 및 행사 방법은 물권법정주의(「민법」 제185조) 등의 강행규정에 반하지 않은 한 당사자 의사의 합치로 개별적으로 정해질 수 있어, 그에 따라 당사자들이 도로 개설 여부, 소유권자의 사용ㆍ수익 여부 등을 자유롭게 정할 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 예외적으로 통행지역권 중에서 “도로를 개설할 수 있는” 내용으로 통행지역권이 취득ㆍ설정되었다는 특별한 사정이 있는 경우에는 그러한 통행지역권은 도로 개설을 위한 사용권에 해당할 수도 있다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도로를 개설할 목적으로 개발행위허가를 받으려는 경우, 원칙적으로 통행지역권은 국토계획법 시행규칙 제9조제1호 본문에 따라 개발행위를 하려는 토지의 사용권에 해당되지 않는다고 할 것이나, 예외적으로 도로를 개설할 수 있는 내용으로 통행지역권을 취득ㆍ설정한 특별한 사정이 있는 경우 그러한 통행지역권은 도로를 개설하기 위한 사용권에 해당할 수도 있다고 할 것입니다.